國土空間規劃立法的邏輯路徑與基本問題

王洋子

【摘要】國土空間規劃過程有著較為重要的法治意義，因而要針對其進行有效的立法，但是目前國內的法律體系當中，對于具體的一些邏輯路徑規劃沒有能夠充分理清，針對這一問題需要強化相關工作內容。

【關鍵詞】空間規劃;立法問題;邏輯路徑

1、前言

國土空間規劃工作需要強化立法相關工作才能夠確保后續運行的過程中可以充分合理規范，針對這一情況文章分析了立法工作中的邏輯路徑，并分析了一些基本問題。

2、相關背景

國土空間規劃立法是中國空間規劃制度和體系發展到一定階段的必然產物。自十八大以及十八屆三中、四中、五中全會接連強調生態文明建設以來，空間規劃體系作為生態文明制度體系的重要組成部分在中央文件中逐步完善。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出要“建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態開發管制邊界，落實用途管制”。2015年發布的《生態文明體制改革總體方案》則要求，要構建“以空間規劃為基礎，以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度”，構建“以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系”。中央政策演進的同時，實踐中自2014年陸續開展的市縣“多規合一”試點與省級空間規劃試點也取得初步成效。現行法律法規體系下，作為合一主要對象的土地利用規劃、城鄉規劃等都有相應國家法律支撐，也亟需對合一后的空間規劃進行立法。2018年3月中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》將現行分散在各部門的規劃職能一并整合到重新組建的自然資源部，一方面為規劃權的統一行使提供了前提，另一方面也為統一的國土空間規劃立法奠定了組織和制度基礎。

3、空間規劃的問題

我國現行空間性規劃主要包括主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、生態環境規劃和基礎設施規劃。

3.1功能定位不同

主體功能區規劃是戰略性、基礎性、約束性規劃，是其他規劃在空間開發和布局方面的基本依據，主要目的是“確定主體功能定位，明確開發方向，控制開發強度，規范開發秩序，完善開發政策，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的空間開發格局”。土地利用規劃是以明確土地用途為核心，合理安排土地資源使用的規劃，主要目標是耕地保護、用地平衡和生態保護等。城鄉規劃是從建設角度對城鄉空間進行合理布局的規劃，主要目標是調控建設用地需求。生態環境規劃是為了確保經濟社會發展與生態環境相協調而對各種自然資源使用活動進行調整的規劃，主要目標是加強生態環境保護。基礎設施規劃是對公路、鐵路、航道、港口等基礎設施布局和建設進行調整或安排的規劃，主要目標是基礎設施有序建設，基礎設施規劃一般應納入城鄉規劃和土地利用規劃。

3.2法律依據不同。

目前主體功能區規劃的編制和實施沒有明確的法律依據，政策上的主要依據是國務院《關于編制全國主體功能區規劃的意見》（國發〔2007〕21號）。其他規劃均有相應法律依據，其中國土資源規劃的法律依據有《土地管理法》《森林法》《草原法》《水法》《礦產資源法》等;城鄉規劃有專門的法律依據即《城鄉規劃法》;生態環境規劃的法律依據有《環境保護法》《水土保持法》《防沙治沙法》《地質災害防治條例》等;基礎設施規劃的法律依據有《公路法》《鐵路法》《港口法》《電力法》《航道法》《石油天然氣管道保護法》等。在上述法律規定中，城鄉規劃的法制化進程起步較早，成熟度高，體系較為完整。其他規劃雖有明確法律依據，但規劃的法制化程度不高，規劃編制、實施和監督等環節缺乏更為具體的法律規定。

4、規劃要點

規劃要點包括：理清自然資源總量及空間分布情況，做實“一張表”;制定全市空間發展戰略與目標，合理劃定主導功能分區，科學劃定三條控制線并明確管控機制，繪好“一張圖”;梳理區域重大基礎設施軸線空間資源分布，梳理重點平臺建設，算好“一本賬”;圍繞產業、生態等多個領域的保障機制，構建規劃考核機制和傳導機制，完善“一機制”。規劃建設應重視歷史文化保護，不能夠急功近利，不能夠大拆大建，將地方特色全面突出，保證人居環境得到良好改善，注重文化傳承、文化延續，讓城市留下記憶，讓人們能夠更好地記住鄉愁。通過明確市域生態與農業空間規模底線和城鎮空間規模極限，從土地資源、水資源、環境質量，在建設開發高、中、低適宜區基礎上，依次扣除生態保護紅線、生態極重要區、連片優質耕地，以及難以滿足城鎮建設的細碎地塊，同時考慮耕地保有量指標，分析建設開發極限規模、剩余可用空間規模、利用現狀及空間分布特征。承載力的概念經歷了從物理學到生態學再到社會學的演變。承載力首先是一個工程力學概念，用以表達承載體與被承載體之間的物理作用。隨后承載力概念被引入生態學領域，1921年，帕克和伯吉斯將其定義為“滿足一定資源環境條件下，某類生物能夠存活的最大數量。隨著研究深化，承載力在社會科學領域被廣泛應用于表達人類活動與自然系統作用關系。例如，聯合國教科文組織將其定義為，在可預見時期內，利用國家或地區的能源和其他自然資源以及智力、技術等條件，在保證符合其社會文化準則的物質生活水平下所能持續供養的人口數量。國內學者大多將其定義為，一定時期和一定區域范圍內，在維持資源結構符合可持續發展需要，環境功能仍具有維持其穩態效應能力條件下，資源環境系統所能承受人類各種社會經濟活動的能力。社會系統的開放性、動態性與復雜性引發承載力理論問題的廣泛爭議。顯然，在一個開放的社會系統中，首先，人口的跨區域遷徙決定了人類社會經濟活動的流動性，同時，大部分資源要素和一部分環境要素也是跨區域流動的;其次，人類社會對資源環境系統的需求標準、開發與利用的技術水平，都隨著社會經濟發展而動態變化;再次，人類社會系統與資源環境系統的作用與反饋、適應與調整，形成了二者之間的復雜性、層級性、非線性關系。上述社會系統3種特征決定了資源環境承載力存在與否、是否可知、能否測度等“存在性”“可知性”“可度性”的基本理論問題爭議。例如，有學者認為“城市的資源環境承載力就是一個偽命題”。即使假設資源環境承載力是存在的，面對高度復雜的人類社會經濟活動系統，其“可度性”也存在較大的挑戰。

結語：

國土空間規劃工作必然是建立在法律基礎上的，實際開展相關工作的過程中，必須要充分做好國土空間規劃相關工作內容，確保土地利用率能夠不斷得到提升，文章就此分析相關內容。

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