美國：重回“分裂之家”？

2020年是一個動蕩的年份。年初，新冠疫情肆虐全球。出人意料的是，面對疫情，那些人們通常以為醫療技術先進、醫療資源充足的西歐北美發達國家的表現卻遠低于預期，其中美國尤其令人大跌眼鏡。雪上加霜的是，5月25日，黑人男子喬治·弗洛伊德之死，在全美引發了大規模抗議示威活動，使當局本來就不足的防疫措施顯得更加捉襟見肘。在這種情況下，特朗普政府不但不認真應對疫情和種族沖突，反而對內大搞黨派政治，對外不斷“甩鍋”中國。應對疫情的拙劣表現、政治極化（political polarization）以及種族沖突相互疊加，推動了美國知識界思考后疫情時代美國極化政治的發展方向。

“超級極化”的兩黨

美國暴發新冠疫情時，正值民主黨控制的眾議院發起的特朗普彈劾案進入最后階段。雖然最終共和黨人占多數的參議院判定特朗普無罪，但他執政以來兩黨的黨爭日趨激烈，政治極化程度為近幾十年來罕見，是有目共睹的。哈佛大學國際關系學者斯蒂芬·沃爾特稱之為“超級極化”（hyperpolarization）。

事實上，疫情暴發之初，曾經有人期待，這場公共健康危機或許可以像“二戰”那樣，彌合美國國內的政治分裂。紐約大學心理學家喬納森·海特在接受《大西洋月刊》專訪時說，一開始，他以為疫情有希望成為“重置鍵”（reset button），使美國走出下行的軌道。然而，形勢的發展很快摧毀了這種期待。卡內基國際和平基金會副主席托馬斯·卡羅瑟斯認為，無論是應對疫情，還是處理種族沖突，特朗普都采取了鞏固自身基本盤、攻擊對手的黨派與極化策略——批評紐約、加利福利亞、伊利諾伊等民主黨州管理不善，只知道伸手要錢;指責媒體為了阻止他當選而夸大負面消息;攻擊中國是病毒源頭，未能控制病毒擴散;抨擊專家、政府內部的幕后政府（deep state）以及世界衛生組織等。

事實上，美國政治的極化由來已久，新冠疫情和種族沖突只不過加劇了已有的趨勢。在其主編的《分裂的民主：政治極化的全球挑戰》（ Democracies Divided： The Global Challenge of Political Polarization）一書中，卡羅瑟斯認為，美國政治極化的源頭，要追溯到20世紀60年代的文化內戰。到奧巴馬時代，兩黨的極化已經發展到了相當嚴重的地步，特朗普時代兩黨黨爭的很多端倪，在奧巴馬時代已經顯現出來了。例如，奧巴馬上臺之初，共和黨人就明確說要讓奧巴馬只干一屆。2010年中期選舉，共和黨人控制國會以后，奧巴馬不得不越來越多地訴諸行政命令，繞開國會，于是共和黨又指責他“帝王式總統行為”（“imperial” presidential behavior）。

現在，同樣的情形又在特朗普身上重演。2018年中期選舉之后，雖然共和黨仍然控制著白宮和參議院，但眾議院卻落入民主黨手里。兩黨不管哪一方試圖通過某項法案，都會面臨另一方的掣肘，“否決政治”盛行，于是關乎國計民生的經濟、移民、控槍、醫改等重大立法遲遲無法推進。這種狀況迫使特朗普頻繁頒布總統行政令，繞過國會民主黨人的掣肘。

“戰時總統”與“緊急狀態政府”

在愈發嚴重的極化政治的背景下應對新冠疫情，特朗普采取的另一個策略是宣布“國家緊急狀態”（national emergency），并將新冠疫情比作“二戰”，試圖將自己打造成“戰時總統”（wartime president），從而繞開常規狀態下的各種法律約束，解封更多權力。

佛羅里達州立大學歷史學家保羅·倫弗洛認為，至少自“二戰”以來，戰爭比喻便開始逐漸成為主導性的政治話語，它不但沒有隨著“二戰”的結束而消失，反而擴展到非軍事領域。美國人越來越習慣于透過戰爭的鏡頭看待社會問題，向一切可見或抽象的、國內或國外的敵人宣戰，但在倫弗洛看來，戰爭思維并不是理解社會議題的恰當路徑，對戰爭比喻的過度依賴，造成美國人政治想象力的貧乏，并阻礙了美國人正確理解并解決社會議題的能力。

美國憲法學家布魯斯·阿克曼也有類似觀察，他認為總統依據緊急狀態，繞開法定程序，主張來自人民的直接授權的“緊急狀態政府”（government by emergency），日益危及憲法原則。而總統所說的“緊急狀態”，一大來源就是戰爭。長期以來，總統都在主張戰爭時期的單邊行動權力。比如林肯在美國內戰時中止了人身保護令狀。但在最初的一個半世紀內，這只是一種例外狀態而不是常態。戰爭終究會結束，政治也終究會重返常態。

自從杜魯門把美國帶入朝鮮的“警察行動”以后，總統已經得到了未經國會同意而將這個國家再次帶入戰爭的權力。同時，白宮總是將戰爭隱喻擴展到其他事務上——反貧窮戰爭、反犯罪戰爭、反毒品戰爭和反恐戰爭等。這些隱喻讓總統延續了作為軍事統帥的神秘性，得以在緊急狀態時主張單邊行動的權力。經過一連串缺乏反思的戰爭隱喻，總統已經從國會那里贏得了概括性的法律權力，宣布緊急狀態并采取單邊行動應對各種危機。總統們積極運用這些權力，反復簽發總統令，以探索總統法定權力的模糊邊界。長年的實踐積累了大量先例，為總統緊急權力的常規化提供了基礎。

在今天這個互聯網時代，各種形式的災難現場第一時間就能到達觀眾，人們也越來越期待政府快速應對——今天是一次經濟危機，明天又是一次恐怖襲擊。當這種期待經常被憲法設定的緩慢、審慎的立法程序挫敗時，公眾就會產生現行體制已經無法有效應對危機的挫敗感以及突破現行體制的強烈沖動，于是總統就可以訴諸民意，運用緊急狀態的修辭，證明自己突破權力約束的合法性。

“體制問題”

既然美國政治的極化由來已久，對它的反思自然也早就存在了。卡羅瑟斯認為，美國政治制度本身的一些特征，助長了政治極化。用中國人熟悉的話說，這是“體制問題”。美國政治制度的基本結構，是權力分立+兩黨制。通常認為，美國的兩黨制是高度競爭性的——兩黨要贏得一系列競爭性選舉，才能入主白宮和國會山。這其實不僅僅是一個事實描述，同時也是一個規范判斷，它暗示高度競爭性是一種可欲的品質，是美國政治制度的優點。果真如此嗎？

普林斯頓大學政治學家弗朗西絲·李發現，從長時段觀察，美國政治的競爭性實際上是比較低的。如果高度競爭性真的是一種可欲的品質，回想一下美國歷史上兩黨制運行最平穩、最受褒揚的時期，無一不是一個穩定的多數黨強勢主導，另一個少數黨配合輔助的時期，比如共和黨主導的重建、進步時代與民主黨主導的新政、“二戰”時代。用政治學家薩繆爾·盧貝爾的話說，我們的政治太陽系的特點，不是存在兩個勢均力敵的太陽，而是一個太陽，一個月亮。每個時期的政策問題，實際上都是在主導的多數黨內部解決的，少數黨不過反射了多數黨的光芒。照此來看，我們今天所處的時代實際上是一個反常時期，因為今天的兩黨更加勢均力敵，權力更迭更頻繁。為什么會出現這種違背直覺的現象呢？

因為美國憲法規定的基礎政治結構是一個碎片化的結構——一方面，它存在大量的否決點（veto points），另一方面，橫向縱向分權又使這些否決點掌握在彼此相對獨立的行動主體手里。這樣的基礎結構搭配兩黨制，如果要想平穩運行，只有兩條出路：要么形成穩定的多數黨，要么兩黨具有比較高的合作意愿。假如其中一黨形成壓倒性的多數，少數黨很難匹敵，也就只能選擇合作。但當兩黨勢均力敵時，會更傾向極化和激烈的黨爭，而不是合作——因為如果兩黨都有機會贏得多數，就更傾向于爭奪多數，并利用制度賦予自己的手段阻礙、否決對方的計劃，最終導致頻繁陷入政治僵局。換言之，美國高度碎片化的基礎政治結構決定了，如果兩黨無法形成穩定的多數黨，就很容易陷入極化和黨爭，以至于弗朗西斯·福山專門發明了一個詞“否決政體”（vetocracy）。

阿克曼和西班牙政治學家胡安·林茨也有過類似的分析。阿克曼認為，美國的憲法傳統將所有制度以不同的方式追溯至人民主權，而且并不承認任何一個特定的分支有充當人民唯一全權代言人的資格。總統和國會作為兩個都經過全民選舉產生的分支，都有資格主張自己比對方更能代表人民，更有資格以“人民的名義”說話，從而發生對峙。林茨認為，美國的總統制比議會制更容易導致危機。在議會制下，議會多數黨組閣，內閣總理同時是議會多數黨的領袖，議行合一保證了只有一個黨在臺上執政。美式總統制則不然，總統和國會權力分立，都經過選舉產生，這就完全可能出現一種情況：一個黨拿下國會，另一個黨入主白宮，甚至國會參眾兩院也可能分別掌握在不同的黨手里。由于兩黨都能掌握一部分國家機器，就會傾向于利用手中的國家機器相互攻擊。眼下，美國就正在經歷這樣的分裂——共和黨控制了白宮和參議院，民主黨則是眾議院多數黨。

卡羅瑟斯提供了另一種分析。他認為，美國的國會和總統選舉實行簡單多數制（first-past-the-post voting），即得票最多者即便不超過半數也能在選舉中獲勝，導致更溫和的第三黨很難興起。而且，兩黨制也排除了議會制下組成更具包容性的執政聯盟的可能性。

碎片化的基礎政治結構+極化的兩黨，導致美國很難組織起全國一盤棋的抗疫行動。正因為如此，政治學家西奧多·洛維認為，最適合美國政治結構的政黨制度，不是兩黨制，而是某種“修正版本的一黨制”——一個黨強，一個黨弱，但弱勢黨仍然有希望重新成為多數黨。

我們今天看到的美國兩黨極化和對峙的局面，其實是20世紀三四十年代民主黨打造的強大的“新政聯盟”（New Deal coalition）瓦解的產物。小羅斯福領導美國度過了大蕭條、打贏了“二戰”。這一切的政治基礎，是他在四屆總統任內，打造并維持了一個強大的新政聯盟，它匯集了五花八門，甚至在某些方面存在利益沖突的社會群體，比如南部的白人種族主義者和黑人等少數族群、農村的清教徒和城市的天主教徒、自由主義知識分子和傳統的保守主義者，以及工人、小農場主等群體。

然而，“二戰”之后在一系列事件的沖擊下，新政聯盟生出裂隙，逐漸瓦解。經過幾十年的重組，今天的民主黨，已經變成了一個“社會群體的聯盟”（a social group coalition），喜歡出臺針對特定社會群體（如少數族裔、LGBT、女性）的優惠政策，以修正各種形式的歧視和不平等。而共和黨則更像是一場“意識形態運動”（an ideological movement），喜歡訴諸自由放任、反對大政府等統一的、抽象的意識形態，其選民基礎更同質化——白人、男性、基督徒、中老年人的比例要高很多。但無論如何，短期內，兩黨都很難建立起對另一方的壓倒性優勢，任何一黨都無法長期主導政治議程，美國政治的極化預計仍將持續下去。

不過，美國的人口結構正在發生有利于民主黨的變化。政論作家以斯拉·克萊恩在《我們因何極化》一書中指出，2013年是一個臨界點。那一年，1歲以下的新生嬰兒中，白人嬰兒的比例已經低于50%。而且白人人口老齡化，平均年齡大大超過拉丁裔、黑人、亞裔等族裔。他認為，人口結構的變化，往往要經過十多年才會傳導到政治權力中。按照這一邏輯，就算2016年特朗普輸掉大選，大約到2024年前后遲早也會出現另一個特朗普。特朗普和共和黨代表了絕望的白人最后的掙扎，如果他們現在不贏，以后他們成了少數，就再也沒機會贏了。

新冷戰：難得的跨黨共識

有趣的是，正是由于美國兩黨及其背后的選民難以在國內議題上達成共識，于是全球化以及從全球化當中受益的中國就成為他們轉嫁危機的替罪羊。兩黨都將美國工人收入增長緩慢、貧富差距拉大等問題歸咎于跨國公司的產業外包，歸咎于中國商品對美國產業的沖擊以及中國的“技術盜竊”“不公平貿易行為”等。美國內部政治的極化和對華政策的極端化，是美國對內和對外政治中的兩個引人注目的現象。可以說，維護美國的領導地位、指責和壓制中國，成為美國兩黨精英的黏合劑，成為美國新的“政治正確”。

蘭德公司資深研究員蒂莫西·西斯認為，在兩黨極化如此嚴重的背景下，遏制中國卻成為兩黨的共識。盡管民主黨人可能不贊同特朗普對華貿易戰的某些具體策略，但他們支持特朗普對華的基本態度。例如，2018年度的《國防授權法案》就得到了兩黨的廣泛支持，該法案包含大量遏制中國間諜、軍事活動的條款。

英國歷史學家、哈佛大學教授尼爾·弗格森稱，2019年是“新冷戰”（New Cold War）的開始，“如果美國人現在意識到一個新的外部敵人，這會不會減少近期聲名狼藉的內部兩極分化呢？我們能從國會里兩黨合作的減少、社交媒體上的激烈討論中看到這種兩極分化。有可能。也許一個外部敵人能說服美國的政客們致力于開發新技術，比如量子計算”。

在兩黨黨爭極化的背景下，如果2020年大選特朗普連任，民主黨會有很強的動力繼續在各種內政議題上抵制特朗普。反之，如果今年大選結束后出現一位民主黨總統，其推行的政策將具有鮮明的“反特朗普”特征，而且一定會遇到共和黨的強烈抵制。彈劾“門檻”的降低，預示著彈劾可能會成為經常被使用的斗爭方式。鑒于內政很難有所作為以及遏制中國是兩黨的共識，無論新總統來自哪個黨，他應該還會繼續動用總統在歷次對外戰爭中擴張的對外事務權力，遏制中國。對中國的“新冷戰”，將成為美國這個“分裂之家”難得的黏合劑。因此，對中國來說，來自外部的壓力，很可能將是長期的。（文/吳雙 北京大學法學院）

主要參考文獻：

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