深圳預算制度改革：全國最早公開，預算由粗到細

南方周末記者 周小鈴發自深圳 南方周末實習生 黃欣然

2019年11月27日，深圳技術大學成立。深圳正從建設財政走向民生財政，主要體現在政府花錢建醫院、學校、綠地、公園、安居房等。IC?photo?圖

★深圳公共預算四十年來，最關鍵是實現了從不公開到公開，從粗線條公開到全面詳細公開。

“以前來開會就幾百頁，現在都是幾大本子記錄每個單位的部門預算，還附有解釋說明。”

劉魯魚就曾在2019年對政府投資計劃中的“鮮花谷”項目投資計劃提出質疑，并得到其他委員響應。這一項目建設資金高達4.9億。

2008年5月27日，深圳市民吳君亮接到了來自深圳市財政局的電話，允許其參閱深圳市地方賬本。在財政局的閱覽室內，吳君亮看到了那本《深圳市本級2008年部門預算》。

這是中國地方政府第一次向普通公民公開政府預算。

吳君亮出生在重慶，碩士畢業于美國休斯敦大學政治學院，畢業后在美國工作將近二十年。在2006年底，他做了一個決定，回到深圳創辦公司。

早在1998年，中國政府就首次提出建立公共財政體系的目標，啟動部門預算改革、收支兩條線、國庫集中支付等改革。盡管政府有義務向納稅人公開財政預算開支，但在現實中并未發生。

2007年，為了推動預算公開，吳君亮出資創辦了“中國預算網”，但網站上的內容只是來自新聞媒體轉載的預算報告摘要。

一年后，《政府信息公開條例》正式實施。以此為契機，吳君亮等人向16個中央部委和35個地方政府發去了財政預算公開申請，并附上了各自的身份證復印件。

近一半部門回了信，大多以各種理由予以拒絕。令人意外的是，深圳第一個打開了政府預算公開的大門。

從深圳破冰

作為改革開放先行地的特區，深圳在財政預算改革上與國家財政預算改革幾乎同步。

1999年，是中國預算改革的元年，這一年后逐漸建立起收支分類管理，收支兩條線、國庫統一支付、部門預算等。次年，深圳就率先按照公共財政方向設計了新一輪市區分稅制改革方案。

深圳人大常委會委員鄭學定今年58歲，在深圳生活將近30年。1990年，他進入深圳市財政局工作。1999年，他作為專業人士被吸收入深圳市第二屆人大常委會計劃預算審查工作委員會。次年，鄭學定當選深圳市第三屆人大代表，此后連任四屆。

據《人民日報》1999年報道，深圳預算工委共有15名委員，所有委員均有大專以上學歷，由10名具有三四十年從事工程管理、工程設計及經濟管理方面的專家和學者組成。

2000年，時任深圳市財政局局長及聚聲在接受媒體采訪時表示，深圳當時還沒有一本完整的預算。傳統編制方法粗疏不利于人大監督，預算使用、分配透明度不高等，呼吁通過預算改革規范政府行為、推進社會監督、民主理財，以便政府集中有限資金辦大事。

從2001年-2006年間，深圳市級34個部門143個單位的部門預算改革工作已全面啟動；“收支兩條線”改革繼續深化；建立了預算單位基礎數據庫，6個部門29家單位試點推進國庫集中支付改革工作。

然而，這些工作都只是在政府內部進行，預算也被視作“國家機密”，普通公民根本無處可查。

“公共預算的道理很容易贏得年輕人的認同。”吳君亮當時對年輕人解釋，公共財政無非是人民怎么把錢拿給政府，政府又如何幫人們把錢花出去。這是一個通俗簡單的概念。很多人開始意識到，財政預算跟自己個人是有關系的。

當時的深圳就是中國的窗口，對岸就是香港、澳門。跨個橋，坐個車，幾十分鐘，就能看到另一個社會結構形態和治理模式。通過對比，“就會有直觀的感受。”吳君亮認為，這是深圳不同于其他內地城市的得天獨厚的優勢。

2008年，深圳市財政局第一個向吳君亮公開政府預算。事后，吳君亮想到，深圳的公開有其必然性，但同時也帶有偶然性。

吳君亮和志愿者團隊都在深圳，對深圳各個部門窮追不舍，除了寫申請信外，還會打電話溝通聯系，“工作做得比較細”。

此外，深圳特區是公民意識覺醒更早的地方，處理這件事的人有意無意中更具開放性。加上中國的預算改革環境基本具備，當時的財政局一定也在某種程度上認可公開預算的價值，才會讓他們前去查閱。

從“三公經費”到政府投資項目

公民要求預算公開推動了深圳預算的透明度，人大代表的監督則是起到保證預算支出結構的公正性。中山大學教授唐駿在其論文里點評，（預算改革）在機構建設方面走得最快的是深圳，該市在人大內部設置了專門的計劃與預算委員會。

鄭學定向南方周末記者介紹，深圳的計劃預算委員會（以下簡稱“預算委”）區別于服務人大常委會的計劃預算工作委員會，深圳的預算委是專門委員會，直接隸屬于人民代表大會，“相當于半個常委會”。經人民代表大會和常務委員會審查決定的計劃預算必須經過計劃預算委員會審查，提出初審意見。

雖然預算法規定，人民代表大會審議、監督政府預算，但大多數人大代表缺乏財務知識，即使拿到賬本卻看不出端倪，連會計師出身的鄭學定都“看不懂”。“剛當代表時，預算很粗。四大科目中的類、款、項、目，可能只公布到類。”

據鄭學定介紹，老的預算法明確規定必須嚴格按照預算執行支出，不得將不應在預算內的支出款項轉入預算內支出。有些地方“凡是預算內沒有的，就放在預算外，搞個‘賬外賬”。

另一名人大計劃預算委員會委員劉魯魚對早期深圳預算不足深有感受。自當選深圳第四屆人大代表起，他連續3屆被選為人大代表。

劉魯魚總結早期深圳預算報告存在的問題：首先是編制規范不足，預算的真實性難以保障；其次是，預算不完整，主要報告的是政府的部門預算，僅是公共財政的皮毛；再次，及時性不強，總是到開會時才臨時將預算擺在桌上。最關鍵的一點是，沒有明確政府預算使用的合法、合理性，“當時老百姓最不滿的就是‘三公經費”。

一位深圳市人大代表回憶“三公經費”盛行的年代，“酒喝得滿大街都躺著人，局長跟副局長抱在地上都喝醉了。”他感嘆：“幸虧那個時代過去了。”

2015年正式實施新預算法以后，深圳預算公開程度明顯提高。其實，在新預算法公布之前，深圳市人大常委會已審議通過全口徑預、決算的相關文件。

鄭學定向南方周末記者拿出一份2013年5月深圳市人大常委會辦公廳下發的意見函。意見提出，推進深圳市編制全口徑預算賬單，同時需在規定時間內向有關單位提交預算材料；還提到加強預算剛性執行的監督，向社會擴大預算公開的范圍、細化內容至“項”級科目。

“以前來開會就幾百頁，現在都是幾大本子記錄每個單位的部門預算，還附有解釋說明。”鄭學定用手比出預算的厚度，告訴南方周末記者，在新預算法出臺前后，最直接的變化就是代表們開會時拿到的預算由薄變厚、由粗疏變精細。

四本預算打開后，鄭學定發現，原本大家的目光只聚焦在部門預算里的“三公經費”，但實際上，部門經費在整個公共財政里占比很小，再加上十八大以后中央出臺的一系列針對部門預算的嚴格規定，“部門‘三公經費逐漸淡化，代表們關注重點轉移到政府投資項目”。

政府投資項目指的是，利用深圳市財政性資金在深圳市行政區域內進行的固定資產投資建設項目。南方周末記者搜索公開資料得知，深圳市本級近六年政府投資項目規模分別為348億元、480億元、456億元、530億元、830億元、657億元。

鄭學定曾發現，在政府投資項目中，深圳有5所高中兩三年都劃分為C類。目前，政府投資項目分為A、B、C三類，第一類是馬上投入建設的項目，第二類表示完成可行性分析報告，而第三類則還處于調研階段。“為什么把學校放在C類？　我們就提出這個意見。”

在劉魯魚看來，在長期高速發展過程中被忽視的民生短板，正是需要通過政府投資項目來解決，比如，學校、醫院和公共交通。“大家關注政府投資應該往哪個方向去，民生的呼聲也越來越高。”

劉魯魚注意到，近兩年，雖然基礎設施建設仍占“大頭”，但政府投資項目結構中民生建設比例逐漸提高，深圳正從建設財政走向民生財政，主要體現在政府花錢建醫院、學校、綠地、公園、安居房等。

在深圳2020年政府投資項目計劃中，城市基礎設施領域占市本級政府投資計劃總規模的57.4%，而緊隨其后的是民生服務，占市本級政府投資計劃總規模的27.6%。

南方周末記者從深圳市財政局了解到，自2015年至2019年，深圳市九大類民生支出分別是2376億元、2413億元、3197億元、2772億元、3013億元，五年民生支出占深圳市一般公共預算均超60%。其中，教育、醫療支出年均增幅分別達到25%、22%。

但鄭學定認為，目前預算支出比例中，還應加大直接民生支出，即醫療、養老即個人轉移支付。對于政府性投資中的民生項目則可以適當增加社會融資，減輕財政負擔，把更多的錢直接用到民生支出上。

深圳的進步空間很大

“如果連看都看不到，就談不上看懂，更談不上監督。”鄭學定總結，深圳公共預算四十年來，最關鍵是實現了從不公開到公開，從粗線條公開到全面詳細公開。公開和透明這兩個條件成為深圳公共預算從形式監督走向實質監督的基礎。

一位曾經審計政府部門預算的人大代表對南方周末記者透露，以往人大代表的表決是對一百多個一級預算單位采取一攬子的方式進行表決。如果說，哪位代表對哪個部門有異議，通不過的話會很麻煩。那個部門也會面臨很大的壓力。

上述人士提到，最近十年，深圳的人大常委會計劃預算委員會會拿出5個部門的預算，在大會上進行審查，匯報者需說明部門內所有費用收入來自哪里，支出用到哪里，產生了什么效果。除了5家部門預算外，還有10個政府投資項目交由預算委員會重點審查，之后再交由大會表決。“這就是有選擇地進行了實質性監督”。

“現在的監督相比過去確實進步了，但還有空間。”鄭學定所提到的“進步空間”，在于人大代表的審計能力。

鄭學定以香港為例，香港立法會下的賬簿委員會，相當于深圳的計劃預算委員會。香港的每一個預算單位都要經過該委員會審計，而深圳卻只能憑計劃預算委員會的專業人士自己的日常觀察和對預算的解讀發現問題。“這還不能算是全面監督”。

對此，劉魯魚有著相同的感受。目前，人大代表對預算監督的參與只是對結果的監督，老百姓的意見也沒法反映。他更希望，深圳的財政預算監督能夠做到全程參與預算編制、執行整個過程。

目前，人大代表參與預算監督主要有兩項工作，一是對已經執行完畢的結果進行審查，二是審議下一年的預算草案。“你還沒有告訴我要做什么，預算就已經編出來了。”劉魯魚說。

在極少數情況下，人大代表在草案審議過程中，否決了預算項目。劉魯魚就曾在2019年對政府投資計劃中的“鮮花谷”項目投資計劃提出質疑，并得到其他委員響應，在計劃預算委員的反對下，政府撤銷了鮮花谷的投資計劃。這一項目建設資金高達4.9億。

“鮮花谷”項目原址是深圳市龍華新區部九窩建筑垃圾受納場，占地1.4平方公里。該地塊目前處于停業狀態，計劃三年封場復綠。有政協委員提出，將這一地塊建設成深圳的“鮮花谷”，作為花卉主題園藝農業科技產業園，也能美化深圳、提升城市品質。

劉魯魚卻認為，嶺南氣候濕熱，降雨日照自然綠化，人工修建鮮花谷，還得花費大筆的維護費用。這一觀點當場得到了鄭學定的認可。

然而，劉魯魚也強調，做到公民全面參與預算的編制和監督，仍是一個理想狀態，但公民參與是個趨勢。“這肯定需要過程，是整個社會和全民素養進步的過程”。

時隔12年，六十多歲的吳君亮仍然堅信預算監督的價值。在公開、透明之后，最關鍵的是如何配置與分配公共資源，怎么才能讓公共財產使用得更有效率。“我有足夠的耐心等待社會的變化。”