小額旅游糾紛非訴解決機制初探

【摘要】近些年，隨著旅游產業的發展，旅游糾紛的數量也快速增長。大多數旅游糾紛的標的額較小，利用非訴訟解決方式來處理這類小額旅游糾紛可以快速化解矛盾，節省司法資源，引導旅游行業規范穩步向前發展。如何完善目前的非訴訟解決機制，需要我們進行探討。

【關鍵詞】小額 ?旅游糾紛 ?非訴訟機制

經濟的發展使旅游業得到快速發展，同時也產生了較多的糾紛，如何處理旅游糾紛，緩解社會矛盾，使旅游業有序健康發展非常重要，本文重點探討小額旅游糾紛非訴訟解決機制的完善。

一、小額旅游糾紛的概念和特點

（一）小額旅游糾紛的概念

小額旅游糾紛與一般的旅游糾紛相比，特殊在“小額”二字，主要指在旅游糾紛過程中影響輕微、法律關系簡單、訴訟標的金額較小的案件。而這些正符合大部分旅游糾紛的特點。新《民事訴訟法》第162條規定：對小額的定位為標的額不得超過各省、自治區、直轄市上年度就業人員年平均工資的百分之三十。以上海為例，上海市統計局公布的2019年個人的年平均工資86592元，即小額在2.6萬元以下，這項標準根據收入會有所變化，但總體差不多。據12301投訴平臺統計，大部分旅游糾紛標的額在100元至5000元之間，屬于小額的范圍。

（二）小額旅游糾紛的特點

首先，范圍較廣。旅游活動提供的服務有吃、住、行、游、購、娛等多個環節，同時跨區域、跨國界，地域流動性強，與多種服務提供商接洽，涉及到的法律關系錯綜復雜，產生的糾紛類型多樣。其次，金額較小。根據多數旅游網站和旅行社的報價，大多數旅游產品價格在幾百到兩萬之間，而旅游糾紛進行爭議的金額則更少，與其他類型的民商事糾紛相比，確屬于小額糾紛。最后，主體多元。因參與旅游服務的經營者行業眾多，旅游糾紛的主體也多元化，既可以發生在旅游者與旅行社之間，也可能發生在與旅游飯店、景區、交通等旅游服務提供商之間，主體廣泛多樣。

（三）非訴訟解決機制的意義

大多數旅游糾紛雖然金額較小但法律關系復雜、涉及主體較多，傳統的訴訟解決方式時間長、成本高、專業要求高，并不適合解決旅游糾紛，也不利于引導旅游行業的健康發展。通過非訴訟的解決方式，如協商、調解或仲裁等方式，建立快速、有效的解決方式非常重要。

二、小額旅游糾紛非訴訟解決機制運行現狀及存在問題

非訴訟解決機制又稱ADR機制，《旅游法》第92條規定：“旅游者與旅游經營者發生糾紛，可以通過下列途徑解決：雙方協商;向消費者協會、旅游投訴受理機構或者有關調解組織申請調解;根據與旅游經營者達成的仲裁協議提請仲裁機構仲裁;向人民法院提起訴訟。”所以，目前我國非訴訟解決機制主要是協商、調解和仲裁三種。我們來分析一下這三種方式的現狀。

（一）協商

協商又稱和解，即由旅游者和旅游經營者雙方協商，在自愿平等的基礎上，本著解決問題的誠意，通過擺事實講道理，交換意見互諒互讓，從而協商解決爭議的一種方法。這種方法直接、有效、靈活，對雙方都有利。糾紛發生后，旅游消費者往往會及時聯系旅游經營者，就相關爭議提出質疑并要求給出解決方案，不需要第三方的參與，如果雙方能相互理解、相互妥協并最終達成一致，則糾紛解決。這種解決方案是當事人最優先也最愿意采用的解決方式。

但是這種方式存在一定的缺陷。首先，強制力較弱。協商主要是旅游消費者和旅游經營者之間達成的協議，不涉及其他機構，而且大多是口頭協議，一方有可能反悔不按原協議履行，需要又一輪的協商，有可能最終無法達成一致，和解失敗。其次，缺乏有效程序。和解的方式往往很隨意，一般是旅游消費者向經營者提出訴求要求解決行程變更、退換酒店等問題。何時提出何時回復以什么樣的方式回復都很隨意，有一方可能故意拖延導致難以達成和解。最后，難以保證公平公正。公平公正是糾紛解決追求的目標，在協商過程中，有可能一方當事人利用自己的社會資源和優勢地位使弱勢一方接受不平等的條件，雖然糾紛解決了，并不能體現個案的公平公正。

（二）調解

《旅游法釋義》對調解的定義是指在第三方的主持下，通過勸解、疏導等，使雙方自愿進行協商，達成協議、解決糾紛的方法。調解有利于消除隔閡，防止矛盾激化，維護社會穩定，被實踐證明是解決民事法律糾紛較為有效的方式。《旅游法》第93條規定了“消費者協會、旅游投訴受理機構和有關調解組織在雙方自愿的基礎上，依法對旅游者與旅游經營者之間的糾紛進行調解。”實踐中消費者保護協會、旅游質量監督管理所承擔了大多數旅游糾紛的調解工作，性質和工作機制稍有不同。消費者可以通過12315投訴至消費者協會或12301旅游投訴平臺，12301平臺接到投訴后會將相應投訴轉至各地旅游質量監督管理所進行處理，以上海為例，兩者方式可選其一。這兩個機構收到投訴后處理方式類似，派出調解員根據相關的法規程序組織調解。調解人員聽取雙方的訴求，進行法律宣傳和說服教育，同時進行疏導和勸解，促成雙方達成和解。如果雙方最后不能達成和解，則調解終止，消費者只能走司法途徑進行解決。

調解有一定的優勢如不收取費用、便捷高效，調解機構具有權威性和說服力，但也存在一定的問題。首先，缺乏專業性。調解人員雖然具有豐富的調解經驗，并不具備旅游專業的法律知識如旅游侵權的判定標準、格式合同的處理，既需要一定的法律知識，又需熟知旅游行業標準，只有給予爭端雙方專業的意見，才更容易促成調解的成功。其次，法律依據太少，指導調解的法律法規太少或者規定較為籠統缺乏有效的參考和指導意義。最后，調解協議效力較弱。《旅游投訴處理辦法》規定，一方當事人對旅游投訴處理結果不履行的，依然可以向人民法院或仲裁機構提起訴訟。這說明旅游行政調解協議并不具有法定的執行效力，無法直接強制執行，與其他的民間協議沒有多大區別。

（三）仲裁

旅游糾紛仲裁是指旅游者與旅游經營者之間發生糾紛，旅游者根據與旅游經營者達成的仲裁協議，提請仲裁機構進行仲裁從而解決爭議的行為。仲裁的優點是自愿、簡便、法律效力高等。仲裁裁決具有強制性，與法院的判決效力等同，當事人如不履行，權利人有權申請人民法院強制執行。

雖然仲裁有諸多優點，但現實中發生旅游糾紛用仲裁解決的情況并不多，主要有以下幾點原因：首先，消費者缺乏認知。一般較大的市才有仲裁機構，仲裁業務主要在于處理商事糾紛，民眾對于這種糾紛解決方式認知度較低，更不知曉其程序和要求，另外根據《仲裁法》規定如果爭議雙方想采用仲裁方式解決糾紛，應在合同中訂立仲裁條款，沒有約定無法仲裁。其次，專業要求較高。仲裁的程序和過程、法律要求和效力等與在法院進行訴訟的要求類似。程序嚴謹繁瑣，對參與者的法律素養和知識要求很高，一般需要請律師出席，增加了糾紛解決的費用。最后，費用較高。與調解不同，仲裁案件是收取費用的，可能涉及的收費項目有受理費、律師費、開庭室費等。小額旅游糾紛的爭議標的大多在幾百或幾千，為此付出較多的時間和金錢明顯不符合消費者解決方式的預期。

三、完善我國小額旅游糾紛非訴訟解決機制幾點思考

鑒于目前國內主要的非訴訟解決方式是以上幾種，我們重點討論如何優化協商、調解和仲裁在小額旅游糾紛中的實際應用。

（一）協商

協商是解決小額旅游糾紛的第一道防線，完善并發揮協商和解功能，能夠有效分流糾紛、化解矛盾，需加強指導。

1.明確協商的基本原則

旅游消費者與經營者在協商初期能明確協商的基本原則，并在達成共識的原則下進行協商很有必要。確立一些原則如自愿原則，雙方有權力選擇是否以協商的方式解決爭議;平等原則，雙方洽談的地位平等不得脅迫對方;權利義務對等原則，如雙方保守商業秘密和個人隱私、如實告知義務、積極履行協議義務等等。

2.建立行業協商程序

政府管理部門或旅游行業協會可以指導建立旅游糾紛協商的程序和機制。首先分級建立解紛機構。在各旅行社成立初級解紛機構，由公司導游、法務、管理者等組成，一旦有消費者投訴到公司則轉到解紛部門處理，如果在公司這一級協商失敗。可以借鑒國外某些行業協會的經驗，在旅游行業協會建立二級解封機構，由行業專家、法律專業人員組成。公司調解失敗可以轉移至行業協會的解紛機構，如果在這一級還不能協商成功，則只能投向仲裁或司法機構。其次，構建協商程序。如設定和解期限，為了加強效率設定和解期限，如果雙方不能再規定時間內達成和解協議，則和解程序終止;和解過程做好記錄，和解結果做好文字存檔，和解不成做好小結，和解成功則制定和解協議雙方簽字存檔并遵照履行。

（二）調解

1.加強立法和行業糾紛指導意見

旅游投訴機構在調解時，不論是程序法還是實體法，能依據的法律法規太少，以至于不能很好的發揮調解功能。地方立法部門和旅游行政部門可以因地制宜根據本地區旅游糾紛的特點出臺辦法或措施進行完善和補充，保證實務中旅游投訴機構有合法的依據。各部門也可以聯合旅游行業協會、旅游法律專家等機構制定實體旅游行業糾紛指導意見，如飛機延誤導致行程變更、網上預訂不可退但不能入住酒店不予退款，出現類似糾紛消費者往往投訴旅行社，而旅行社又以行規或不能左右航空公司和酒店為由進行辯護，沒有指導意見，沒有標準，只能商談，一旦雙方預期不符則調解無效。希望在實務中對于糾紛類型較多的案例能給出賠償指導意見。

2.調解隊伍的專業化

為了確保糾紛處理結果的公平公正，調解員隊伍的專業化建設很重要。首先，在選擇調解人員的時候，應當綜合考慮其糾紛處理經驗、旅游專業知識和法律知識等方面。其次，在確定人員以后，設置一段時間的考察培訓期，組織集中培訓或一對一帶教培訓，培養調解人員的溝通能力、心里分析能力、旅游行業規范和法律法規知識，培訓結束后進行考核通過后頒發上崗證，確保調解人員具備基本專業素養。另外，調解機構可以定期邀請旅游從業者、旅游法律專家、心理學家等專業人員對工作人員進行培訓，不斷提升專業知識和專業技能。也可以在調解過程中邀請相關人員參與，如上海旅游質監所每周一到周五下午會安排律師志愿者值班，參與投訴調解過程。律師從中立的專業的角度給雙方建議，避免矛盾激化，取得了很好的效果。

3.落實司法確認

調解協議的法律效力目前處于不確定狀態，與普通協議沒有本質差別，筆者認為，旅游投訴機構作出的調解協議是由具有公信力的行政機構根據相關法規和程序，在態度中立、相對專業的調解人員的協調下作出的協議，效力應當高于普通的民事調解協議，賦予調解協議強制執行力。經調解員主持達成的調解協議，經法院審查后予以確認賦予強制執行力，保證調解的效能。

（三）仲裁制度

采用仲裁解決糾紛有明顯的優勢，怎么用仲裁來解決旅游糾紛，需要我們進一步探索。首先，完善旅游仲裁法規。目前旅游糾紛仲裁與普通的商事仲裁差異不大，可參照的法律法規也雷同，可以根據旅游糾紛數量較多、金額較小、服務性質等特點嘗試制定專門的旅游仲裁法規，以便規范和指導仲裁在旅游糾紛中的運用。其次，在旅游行業中強化仲裁意識，構建一套旅游仲裁推廣機制，旅游管理部門、旅游投訴機構可以向旅行社、景區等旅游經營機構推廣培訓讓他們了解仲裁制度，同時建議這些經營者向旅游消費者進行宣傳，在行業內部提高運用仲裁解決糾紛的意識。最后，在大型旅游公司或旅游景區較多的城市如北京、上海、昆明、三亞等，可以聯合當地仲裁委共同設立旅游仲裁中心，專門處理旅游糾紛事務。如全國首家旅游爭議仲裁中心在昆明成立，負責在云南旅游行業內推行仲裁法律制度，采用仲裁的方式解決旅游糾紛。其他旅游重點城市也可以嘗試，推動仲裁制度作為旅游糾紛的重要解決方式。

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作者簡介：鄧皓（1981-），女，湖北咸寧人，上海旅游高等專科學校公共教學部，碩士，講師，研究方向：旅游法。