論政務(wù)處分與黨紀處分的區(qū)分與銜接

于志斌

摘 要：政務(wù)處分與黨紀處分是當前我國實現(xiàn)國家監(jiān)察與黨內(nèi)監(jiān)督的必要手段，《政務(wù)處分法》的修訂在一定程度上是為了使國家監(jiān)察與黨內(nèi)監(jiān)督相匹配，從而實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的良性互動。為了充分發(fā)揮政務(wù)處分與黨紀處分應(yīng)有的作用，必須在明確黨紀處分與政務(wù)處分的關(guān)系的基礎(chǔ)上實現(xiàn)黨紀處分與政務(wù)處分的區(qū)分與銜接。

關(guān)鍵詞：政務(wù)處分;黨紀處分：區(qū)分;銜接

2020年04月26日，《政務(wù)處分法》經(jīng)過了全國人大常委會會議的二次審議，這次審議進一步完善了政務(wù)處分的程序，使《政務(wù)處分法》離正式出臺又邁進了一大步。本次審議的《政務(wù)處分法》是落實《監(jiān)察法》的配套法律，其最開始的起草思路就是逐步建立起與黨紀處分相匹配的政務(wù)處分制度，從而完善國家監(jiān)察體系。明確政務(wù)處分和黨紀處分的關(guān)系是政務(wù)處分立法的過程中不可忽視的問題，而解決這個問題的關(guān)鍵就在于實現(xiàn)政務(wù)處分與黨紀處分的有效區(qū)分與銜接。

一、政務(wù)處分與黨紀處分的區(qū)分與銜接的必要性

政務(wù)處分是各級監(jiān)察機關(guān)對所有行使公權(quán)力的公職人員進行監(jiān)察和處置的重要手段，而黨紀處分則是基于黨內(nèi)法規(guī)而產(chǎn)生的對黨員進行黨內(nèi)監(jiān)督的重要舉措。由于我國行使公權(quán)力的公務(wù)員群體中黨員的比例占絕大多數(shù)，這就使得政務(wù)處分與黨內(nèi)處分在處分對象上不可避免的具有一定的重合性，再加上履行黨紀處分的主體紀檢機關(guān)同作為政務(wù)處分主體的監(jiān)察機關(guān)合署辦公，雖然提高了辦事效率，卻會導致黨紀處分與政務(wù)處分中出現(xiàn)部分工作的交叉，進一步加劇了這種重合性。這種重合性在一定程度上就容易在實踐中產(chǎn)生了一些不配套、顧此失彼的問題[1]，為了避免這些問題的產(chǎn)生，必須要從多角度認識和實現(xiàn)政務(wù)處分與黨紀處分之間的區(qū)分與銜接。

二、政務(wù)處分與黨紀處分的聯(lián)系與區(qū)別

實現(xiàn)政務(wù)處分與黨紀處分的區(qū)分與銜接，首先必須清楚的認識政務(wù)處分與黨紀處分之間的關(guān)系，而認識它們之間的關(guān)系就要厘清二者之間的聯(lián)系和區(qū)別。

黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的高度一致性決定了政務(wù)處分與黨紀處分之間存在著諸多聯(lián)系。具體來說表現(xiàn)在三方面：一是處分主體方面。監(jiān)察機關(guān)與紀檢機關(guān)實行合署辦公的模式，即掛兩個牌子，共用一套辦事機構(gòu)，這套機構(gòu)同時承擔監(jiān)察和紀檢兩項職能，在某些實際情形中就會使政務(wù)處分權(quán)的行使主體與政紀處分權(quán)的行使主體重合。二是處分對象方面。《監(jiān)察法》將一切行使公權(quán)力的公職人員作為政務(wù)處分的對象，而黨員在公職人員之中占很大比例，再加上黨的機關(guān)的公務(wù)員必然也處于監(jiān)察對象之列，這導致政務(wù)處分的對象很多時候也是黨紀處分的對象。三是在處分事由方面。雖然黨紀嚴于國法，但他們也有重合之處，《黨章》明確規(guī)定了“黨員有模范遵守國家法律法規(guī)的義務(wù)，違反國家法律法規(guī)的行為都是違紀行為”，因此，對于具有黨員身份的公務(wù)員來說，一旦其行為觸犯法律，就要同時受到兩種處分。

政務(wù)處分與黨紀處分作為國家監(jiān)察和黨內(nèi)監(jiān)督的懲戒措施，在很多方面都存在著不同，具體表現(xiàn)在五個方面：一是實施的主體不同。實施政務(wù)處分的主體是各級監(jiān)察機關(guān)，而實施黨紀處分的主體則是是各級黨委和紀檢機關(guān)。二是處分的對象不同。政務(wù)處分的對象是違法行使公權(quán)力的公職人員，而黨紀處分的對象則是實施違紀行為并且應(yīng)受到黨紀追責的黨組織和黨員。三是適用的法律依據(jù)不同。政務(wù)處分的法律依據(jù)主要是《中華人民共和國監(jiān)察法》等法律法規(guī)，正處于修訂中的《行政處分法草案》也能提供一定的參考，而黨紀處分的依據(jù)主要是《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等黨內(nèi)法規(guī)。四是處分的措施不同。《監(jiān)察法》明確規(guī)定政務(wù)處分的措施有六種，包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除，而黨紀處分的措施有五種，分別是警告、嚴重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍。五是對權(quán)利的救濟不同。對作出的政務(wù)處分不服尋求救濟，只能向作出決定的監(jiān)察機關(guān)申請復(fù)審，不能向其他機關(guān)提出，并且還有一個月的時效限制，而對黨紀處分決定的申訴既向決定作出的黨組織提出，也可以向它的上級黨組織提出，并沒有規(guī)定相應(yīng)的時效限制。

三、政務(wù)處分與黨紀處分的區(qū)分與銜接的路徑

從上文可知，政務(wù)處分與黨紀處分之間既存在較大差異，又有著諸多的聯(lián)系。從政務(wù)處分與黨紀處分之間主體、對象等方面的不同，可以對它們進行明確的區(qū)分;從政務(wù)處分與黨紀處分之間的聯(lián)系來著手實現(xiàn)二者的銜接。為了在《公職人員政務(wù)處分法》不斷制定完善的過程中避免走彎路，解決在實踐中出現(xiàn)的政務(wù)處分與黨紀處分失調(diào)的問題，可以從三個層面來實現(xiàn)政務(wù)處分與黨紀處分之間的區(qū)分與銜接。

首先應(yīng)該進一步加強國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的區(qū)分與銜接。政務(wù)處分和黨紀處分分別由國家法律和黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，政務(wù)處分與黨紀處分的區(qū)分與銜接從本質(zhì)上來說就是國家法律與黨內(nèi)法規(guī)之間的協(xié)調(diào)[2]。國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)調(diào)最忌諱的一點是把它們直接放在一塊比較，一定要分出來個誰高誰低，二者雖然存在著一定程度的交叉，但黨內(nèi)法規(guī)與國家法律歸根到底來說分屬不同類型的規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)不可能和國家法律等同，國家法律所發(fā)揮的作用也不可能由黨內(nèi)法規(guī)的功能所替代。解決國家法律與黨內(nèi)法規(guī)之間的區(qū)分與銜接問題的關(guān)鍵是如何發(fā)揮它們的特性和共性，即在何時注重國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的區(qū)分，以充分發(fā)揮其各自的作用，在何時關(guān)注國法與黨規(guī)的銜接，以最大程度發(fā)揮國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的合力，從而在理論層面幫助實現(xiàn)政務(wù)處分的區(qū)分與銜接。

其次應(yīng)當實現(xiàn)監(jiān)察工作與紀檢工作的區(qū)分與銜接。如果說國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的區(qū)分與銜接是規(guī)則制定層面的要求，那么監(jiān)察工作與執(zhí)紀工作的區(qū)分與銜接則是規(guī)則實施層面的要求。實現(xiàn)監(jiān)察工作與紀檢工作的區(qū)分與銜接要求紀檢監(jiān)察機關(guān)在法律框架內(nèi)進行大膽的實踐創(chuàng)新。各派出監(jiān)察辦公室與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀委合署辦公，實行“一套班子、兩塊牌子”。如北京市紀檢監(jiān)察機關(guān)率先嘗試在執(zhí)紀執(zhí)法的過程中實行“一程序、兩報告”工作模式[3]，即當具備黨員身份的公職人員有違紀違法行為時，紀檢監(jiān)察機關(guān)只需要履行一套程序，最終會同時形成執(zhí)紀審查、職務(wù)違法犯罪調(diào)查兩份報告，使政務(wù)處分和黨紀處分同步進行，相互銜接，在實踐中取得了較好的成效。其中“一程序”是在實踐中對政務(wù)處分與黨紀處分銜接的積極探索，而“兩份報告”則是明顯的區(qū)分了政務(wù)處分與黨紀處分。此外，對于同一違法違紀的行為，政務(wù)處分措施與黨紀處分措施之間也應(yīng)當彼此協(xié)調(diào)，其中尤為重要的是輕重程度的協(xié)調(diào)，《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》第8條規(guī)定：“政務(wù)處分一般應(yīng)與黨紀處分的輕重程度相匹配”，由此可知，政務(wù)處分與黨紀處分在具體匹配中必須遵循輕重相當性的原則。

最后應(yīng)該加強培養(yǎng)和鍛造一批知識、素質(zhì)、能力過硬的紀檢監(jiān)察人才。有了規(guī)則和規(guī)則實施的要求，就必須要有相應(yīng)的具備專業(yè)知識的人才去落實，這就對從事紀檢監(jiān)察工作的人員的選拔和任用提出了更高的標準。紀檢監(jiān)察人員如果要在具體的監(jiān)察調(diào)查實踐中做到紀法銜接，不僅應(yīng)當認真學習黨規(guī)黨紀，增強黨紀的意識，提升執(zhí)紀的本領(lǐng)，還必須要牢固掌握國家監(jiān)察法及相關(guān)立法動向，深刻體會《監(jiān)察法》所傳遞的精神實質(zhì)，并且在日常的工作實踐中不斷融會貫通，使之成為處理相關(guān)問題、作出行動決策的思考習慣，最終真正養(yǎng)成合理運用國家法律和黨規(guī)黨紀的行動自覺。

結(jié)語

實現(xiàn)政務(wù)處分與黨紀處分的區(qū)分與銜接實際上就是“紀法銜接”的一個重要問題。《政務(wù)處分法》的修訂的一個重點就是對政務(wù)處分過程中的“紀法銜接”相關(guān)問題做出回應(yīng)，從而連接貫通黨內(nèi)監(jiān)督與國家機關(guān)的監(jiān)督，提高黨紀與國法的相容性，其在一定程度上也是對以往實踐中出現(xiàn)不協(xié)調(diào)，不連貫的問題作出的回應(yīng)。隨著《政務(wù)處分法》的不斷審議修改，在其審議的過程中必須通過明確政務(wù)處分與黨紀處分的區(qū)別與銜接，必須要反復(fù)審視其各自定位。政務(wù)處分既要與黨紀處分相互匹配，也不能忽視其獨特性，明確其區(qū)分，還要從細節(jié)處注重與黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)規(guī)定的內(nèi)在統(tǒng)一銜接，同時，相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)也要隨著政務(wù)處分法的出臺做好相應(yīng)的修訂，以促進政務(wù)工作與黨紀處分工作能夠相互貫通。

參考文獻

[1]孫永軍：《精準運用紀律法律兩把“尺子”—當前有關(guān)案件審理工作實務(wù)問題的調(diào)研》，載《中國紀檢監(jiān)察報》2018年5月24日

[2]秦前紅：《監(jiān)察體制改革的邏輯與方法》，載《環(huán)球法律評論》2017年第2期

[3]李兵、趙艷群：《北京探索執(zhí)紀執(zhí)法“一程序兩報告”》，載《中國紀檢監(jiān)察報》2018年3月20日