鄉村治理機制創新“花園經驗”

胡豹

鄉村治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。浙江省推進鄉村治理機制創新建設走在全國前列，通過推進黨組織領導的自治、法治、德治、智治融合的鄉村治理體系建設，堅持和發展新時代楓橋經驗，及時總結基層好經驗好做法，并上升為鄉村治理的制度機制。

通過推進縣級社會矛盾糾紛調處化解中心規范化建設，實現矛盾糾紛化解“最多跑一地”。全面推進數字鄉村和“智慧村莊”建設，有效推進“最多跑一次”改革延伸到村。

浙江省東陽市花園村以“治理有效”為保障，在創新推廣楓橋經驗基礎上，以“奉獻、公正、公平、公開”為原則，實現39年“小事大事不出村，矛盾糾紛不上交，村民辦事不出村”。

從楓橋經驗到花園經驗

把楓橋經驗堅持好、發展好。20世紀60年代初，浙江省諸暨市楓橋鎮在社會主義教育運動中創造了“發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現捕人少，治安好”的楓橋經驗。

毛澤東同志曾于1963年親筆批示“要各地仿效，經過試點，推廣去做”，楓橋經驗由此成為全國政法戰線一個膾炙人口的典型。

2013年10月，習近平總書記就堅持和發展楓橋經驗作出重要指示強調，要充分認識楓橋經驗的重大意義，發揚優良作風，適應時代要求，創新群眾工作方法，善于運用法治思維和法治方式，解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題，堅持和發展楓橋經驗。

新時代鄉村治理的新課題和新考量。近年，伴隨工業化和城鎮化水平不斷提升，城鄉一體化進程不斷加速，城鄉社會變革不斷加快，社會轉型、階層分化、流動加速、利益多元的態勢不斷凸顯，鄉村社會問題不斷顯化，新老矛盾疊加交織，鄉村治理也面臨新情況和新問題。

新時期黨群干群關系、外來務工人員管理、準城市化鄉村治理、貧富差距、社會公平等都考量著當前鄉村治理的創新。保障民安、改善民生、促進民富、推進民主、激活民力、提高民智，正成為新時代創新鄉村治理的主要任務和主攻方向。

50年前，浙江楓橋創造了“依靠群眾就地化解矛盾”的楓橋經驗，如何學習推廣楓橋經驗，并根據形勢變化不斷賦予其新內涵，已經成為當前推進鄉村治理創新的一項重大課題。

花園村推進鄉村治理的創新與嬗變。浙江省東陽市花園村在學習推廣楓橋經驗基礎上，融合現代城市管理方式與傳統鄉村治理經驗，發展出一套較為成熟的鄉村治理機制，不但實現39年間“矛盾不上交、糾紛不出村、選舉不拉票、村民零上訪”，還保障村集體經濟快速發展壯大。

花園村也因此成為農村基層構建和諧社會的典型和高水平全面建成小康社會的示范，并初步創造了新時期鄉村治理的“花園經驗”。

花園村

花園村黨委被中共中央授予全國先進基層黨組織，被民政部、司法部評為全國民主法治示范村，被國家旅游局評為中國十大優秀國際鄉村旅游目的地和國家4A級旅游景區。

2019年，全村實現經營收入602億元，村民人均年收入達13.5萬元，是40年前的1550倍。花園村作為全省唯一的“村域小城市”試點建設穩步推進，并升級為唯一的浙江省鄉村振興綜合改革試點，全面呈現了“村民比市民富、村容比城市美、生活品質比城市高、田園風光和城市文明高度融合”的鄉村振興“花園樣板”。

“花園經驗”的主要做法

從能人治村向依法治村的治理轉型。改革開放以來，能人治村的典型并不鮮見，能人也順理成章地成為鄉村治理的核心人物。

花園村黨支部書記邵欽祥無疑就是這樣一位能人，在推動村莊建設、謀劃產業布局、解決村民矛盾等方面發揮了舉足輕重的作用。隨著花園村人口不斷增長，能人治村弊端凸顯，治理理念面臨轉型壓力。

為此，花園村建立了一套村治規章制度，涵蓋村務管理、黨員管理、村民管理三大方面。村務管理包括決策程序、議事規則、財務管理、村務公開、公共事務管理、聯系群眾、干部考核和日常管理8項內容。黨員管理包括黨員作用發揮、黨員活動、外出黨員管理、黨費收繳、黨員評議、黨員考核6項內容。村民管理主要是村民自治章程和村規民約。

這套治理制度也體現了原始鄉村治理向新時期城市化管理方式的轉變。

打破常規設立村治專門事務機構。為保障規章制度的執行，花園村成立社會綜合治理領導小組和法律事務部，發揮派出所和法院的派生功能。

社會綜合治理領導小組下設治保委員會、人民調解委員會、矛盾糾紛排查調處小組、外來人員管理領導小組、矯正人員幫教領導小組、預防青少年違法犯罪領導小組和消防隊，是解決糾紛、處理突發事件的核心機構。

一旦有突發事件，治安小組介入處理，3天內解決不了的移交法律事務部，法律事務部解決不了的移交國家公檢法部門處理。村里還設立紀委辦、政法辦、安全保衛處、村建辦、招標辦、詢價組等機構，保證村里每一項事務都有專人依法依規辦理。

高度重視黨員干部服務理念教育。花園村把黨員的教育培訓放在突出位置，每半月一次黨員學習，每月一次黨員會議，邀請專家和領導到村里授課，已堅持30多年。

促使黨員干部形成“講奉獻”的思想，從而能夠在工作中恪守“公開、公平、公正”的原則，保證了政策的實施效果。例如，凡是涉及村莊規劃、房屋拆建、工程招標、選舉、發展新黨員等事務，一律通過公示欄公布。

此外，村里還要求黨員干部帶頭履行規章制度，要求每一名黨員干部聯系農戶進行幫扶，規定黨員干部服務村里不計報酬，不發誤工補貼。

挖掘利用鄉村內生性治理資源。花園村制定了系列化的《村規民約》《生態公約》《村民道德公約》等，從生活起居、環境保護、道德養成等方面對村民進行全方位行為規范。村民都把村規民約看成“小憲法”，村民對“小憲法”與國家大法一樣心存敬畏，并嚴格遵守，許多人都能說出其中的條款。

內生性治理資源的有效利用使村民道德水準保持在較高水平，有利于一系列政策的貫徹實施，“三改一拆”“五水共治”等工作的提前完成足以說明其價值所在。

公平對待新并入村民的民生福祉增進。花園村原有農戶183戶、496人，面積0.99平方公里。2004年10月，花園村與周邊9個村合并組建成新花園村，有農戶1748戶、村民5021人，面積5平方公里。

2017年3月，又一村并九村，村域面積擴大到12平方公里，農戶4681戶，戶籍人口13879人，外來人口5萬多。

為解決新老村民利益劃分、福利待遇等矛盾，花園村搞起了“一分五統”。其中，“一分”即村企分開，集體企業與花園村在政治和經濟上相互獨立;“五統”即財務統一管理、干部統一使用、勞動力統一安排、福利統一發放、村莊建設統一規劃實施，把老花園村和后并入的村莊集體經濟混合到一起，打破原先各村的格局，新老村民混合居住，從而破解了新老村民之間的隔閡和顧慮，打破原有村落宗派勢力，使新花園村真正融合成一個整體。

推進鄉村治理創新的若干建議

創新鄉村治理制度體系，全面強化依法治村。全面確立依法治村的總指引，完善鄉村治理的各項規章制度，推進鄉村治理體系和治理能力現代化建設。根據需要，允許村一級設置派生職能部門，保證制度的有效實施。有效利用鄉村內生性治理資源，使村規民約等內生于鄉村的非正式制度成為正式治理制度的有益補充。

創新基層黨建工作思路，強化黨員干部服務意識。切實推進基層黨組織建設，做到支部建在村小組上、黨員教育活動點建在戶上、黨員主體作用發揮在戶上。探索打造黨建引領品牌，利用黨建品牌的影響力與認可度，營造黨員干部恪守“公開、公正、公平”原則，奉獻自我，服務群眾的良好氛圍。

創新鄉村精神文明建設，提升村民道德素養。要以高尚道德引導人，發揮典型、榜樣的引領作用，開展相關教育活動，組織先進典型的評選。要以優美環境改造人，做好舊村改造和整村規劃，著力打造硬化、凈化、亮化、綠化、美化的居住環境。要以科學理論教育人，實施全民素質教育工程，建立教育活動點，創辦特色課堂，實施高密度培訓。

創新鄉賢宗族作用機制，增強村民的凝聚力。花園村的實踐表明，鄉賢是鄉村治理的一支重要力量。探索建立鄉賢“聯絡員”機制，發揮其在村民與村委之間的紐帶與橋梁作用。探索建立鄉賢“調解員”機制，發揮其在家族和鄰里的威信力和親和力。探索建立家訓、族約機制，弘揚敬長輩、孝父母、尊師長、崇儉樸、戒奢侈、禁賭博等倫理規范。探索建立鄉賢“宣講員”機制，摒除陳規陋俗，倡導移風易俗。