“三權分置”下農地流轉風險及其防范

李鳳興 陳廣華

摘要：農地流轉是實現規?；?、集約化農業經營的重要措施，但實踐中存在農地“非根化”“非農化”、農地流轉過度集中、農地被迫流轉等風險。因此，需通過加強集體經濟組織對農地流轉用途和規模的監督、構建農地流轉履約保證保險制度、完善農地流轉合理定價機制、培育新型農業經營主體等方式完善“三權分置”下農地流轉風險防范體系。

關鍵詞：三權分置;農地流轉;風險防范

中圖分類號：F301.1 文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2020）09-0182-04

DDI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2020.09.039

農村集體土地所有權、土地承包權、土地經營權“三權分置”的提出，是為在最大范圍內優化配置土地資源，實現規?；?、集約化經營。2015年國務院相繼出臺《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》《深化農村改革綜合性實施方案》等相關政策。為深化農村土地產權制度改革，2018年又修改現行法律中與此不適應部分，十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議表決通過了關于修改《農村土地承包法》的決定，確定“三權分置”構造，明確農地流轉過程中土地承包經營權分置為土地承包權和經營權。近年來，農地流轉規模的不斷擴大出現了風險，需在農村土地制度改革中加以重視以促進鄉村振興戰略發展。

1 “三權分置”促進農地流轉的優勢

“三權分置”是適應中國農地流轉的農村土地制度，有利于提高農業效率[1]。經分析總結，主要具有下列優勢。

1.1 加快農地流轉效率

城市化是城鄉發展中的必然階段，很多農民選擇人城務工以達到提高收入的目的，使農村留下大量的孤寡老人和留守兒童。由于老人及兒童的勞動能力不及青壯年，在農地僅允許本集體經濟組織內部流轉背景下無法產生更高收益，導致農地撂荒。土地經營權因流轉而產生，得以將農地流轉給村中的勞動能手、種糧大戶或家庭農場等新型農業經營主體，年輕農民不再被限制于土地之上。城市化進程需將大量農業戶口轉化為城鎮戶口，但中國目前的農業人口遠超城市人口，城市化還需付出較長時間的努力[2]。允許農地流轉可為進城農民提供保障，因為即使無法親自農耕，也能通過將農地流轉獲取經濟收入，確保農地價值實現，消除進城務工農民的后顧之憂。

1.2 為農地流轉設置保護屏障

土地經營權放開使得農地可在市場上流轉。一方面，優化了土地資源配置效率，創新了經營體系，大幅度提高農業勞動生產率和農業現代化水平。農民通過土地經營權轉讓，使新型農業經營主體具有更先進的勞動資料，農地資源更為集中，擴大了種植面積。新型農業經營主體可獲得更大的經濟收益，反過來又促進勞動效率的提高和農業生產工具的發展。另一方面，土地經營權轉讓吸引了工商資本進人農業領域，開展大規模企業化生產以及農產品精深加工，提升了農業生產的科技含量和附加值。將土地經營權轉讓給新型農業經營主體，擴大了生產規模，既帶動當地經濟發展，又可帶動當地就業率的提高，農民可以選擇在新型農業經營主體中就業，在取得土地經營權流轉收入的基礎上可獲得工資收入[3]?！叭龣喾种谩备淖兞艘酝恋貎H作為生產資料存在，不能憑借土地本身獲取資產性收益的情況，而允許農地流轉則使農地成為了資本[4]。

2 “三權分置”下農地流轉風險

2.1 農地“非糧化”“非農化”

“非糧化”和“非農化”是指隨著農地流轉次數變多，因管控不嚴，導致農地最終用于種植經濟作物，甚至用于第二、三產業發展，喪失農業用途[5]，這是農地流轉過程中經濟選擇的結果。農地流轉的目的在于允許工商資本進入農業生產領域，實現規?；⒓s化經營。農地流入方在取得土地經營權之后，若要從事糧食作物種植需投入大量的勞動要素，如農民、工具等，形成高昂成本。但市場上糧食作物價格遠不及經濟作物，并且經濟作物的資本投入也相對較低，基于“理性經濟人”假設，為能夠獲得更高的經濟回報率，農地流入方傾向于種植經濟作物。同時，糧食作物對土地肥沃度要求較高，如果土地不夠肥沃需要重新培養，增加了成本，故在不夠肥沃的農地上種植經濟作物更為有利。城市土地比農地價格高，如購買城市土地進行工業生產，付出的成本遠高于購買農地經營權，且城市中禁止產生大量污染的工業企業在城市中設置產房。為降低生產成本，工業企業在農地流轉不加以管控的前提下，可能會到農村安置廠房，增加了農村污染。非農業生產獲得收益高于農業生產，而且非農產業的回報率和資金回收率較高，因此產生農地的“非糧化”和“非農化”，而農地“非糧化”和“非農化”意味著國家糧食安全受到威脅。

2.2 農地流轉過度集中

“兩權分立”下的家庭聯產承包責任制，為確保本集體經濟組織內部成員均享有農地，因此農地劃分并不集中，使得在相對完整的農地上存在許多家庭的土地承包經營權。“三權分置”改革目的是實現適度規?；?、集約化經營，故而農地流入方需要獲得完整農地才得以形成，僅能對符合其要求的可能分屬不同家庭的承包地分別取得。當農地流入方在目標農地上取得其中一位農戶所有的土地經營權時，其他農戶為實現經濟利益也會將其所有的承包地轉讓給該農地流入方。當農地流入方無法獲得整塊農地的土地經營權，就會對其規模化、集約化經營產生不利影響，需要支付較高的費用才能獲得土地經營權。再者，因完整農地由多個農戶所有，農地流入方會選擇直接與集體經濟組織或村民委員會協商，而集體經濟組織和村民委員會為達到農地流轉指標或獲取經濟利益，會規勸農戶轉讓土地經營權。因此，如果對農地流轉規模不加以控制，可能導致農村內大量農地流轉給同一農地流入方[6]。對于農地流入方而言，農地流轉過度集中能夠使其獲得更高的農地經濟增值空間，但對農戶來說，存在農地權益被擠壓、受損等風險。過度規?；?、集約化經營與中國倡導的適度規?；?、集約化經營不符合，很容易導致土地資源的浪費。當農民在城市中無法生存想要回到農村從事農業生產時，因土地經營權期限未到且本集體經濟組織不再分配農地，容易導致農民處于兩難境地。

3.4 完善農地流轉市場機制

為避免農地流轉價格過高或過低、農地流轉合同不規范、農地流入方審核不清晰等現象，保障農地流轉市場健康發展，需要完善農地流轉市場機制，健全全國農地流轉系統。當農民愿意流轉農地時，可在系統上掛牌交易，允許農地上市交易，可充分收集信息處理市場供需關系，形成完整交易模式。農地屬于不動產，通常僅能被小范圍內的人員所知曉，容易形成有的地方供大于求，有的地方供小于求，供大于求時土地價格會被壓低，農民利益會被壓縮。因此，可通過搭建跨區域農地流轉平臺、完善農地流轉合理定價機制的措施來解決供給關系失衡導致的農地集中流轉、農地無法流轉等困境。農地流轉的合理定價可以通過第三方評估機構對農地流轉交易價格進行評估，從而為農地流轉雙方提供合理的價格，實現公平交易。但在對農地流轉交易價格進行評估時，若對農地統一定價，因忽視農地自身特點，導致流轉土地價值與價格不符。農地流轉價格評估要綜合考慮農地的地理位置、土壤狀況等因素，對農地流轉交易價值進行劃分，實行片區按價值定價，才能讓價格接近價值。

在確定好農地流轉交易價格后，農地流轉雙方通過簽訂農地流轉合同固化雙方的權利義務關系。首先，要形成農地流入方的備案審查機制，簽訂農地流轉合同前審核農地流入方是否具備農業生產經營能力等資質，要求農地流入方出示相關證明，并通過多種渠道向社會公布，確保農地流出方獲悉。其次，要規范農地流轉合同，防止農地流轉方因法律素養不足而導致合同訂立存在風險。

3.5 加強土地承包權及集體土地所有權權能

集體土地所有權權能主要體現在對集體經濟組織擁有的各項產權關系的明晰[13]。落實集體經濟組織成員資格，明晰集體資產股權關系，以明確集體土地所有權。在農地流轉前，本集體經濟組織成員有權從集體處取得承包地，獲得土地承包經營權，其中包含占有權、繼承權、收益權和退出權[14]。土地承包權的政策目的在于穩定，“三權分置”后其分擔了土地承包經營權的社會保障功能，因此其作為身份性權利不可轉讓[15]。而“三權分置”后土地經營權的政策目的則在于放活，保障農民可取得更高經濟利益，因此二者之間的目的并不相同，土地承包權必須加強，保障農民不會因為農地流轉而喪失土地承包權。

3.6 培育新型農業經營主體

培育新型農業經營主體有利于擴寬農業融資方式，提高農業生產效率。新型農業經營主體包括家庭農場、農民合作社、專業大戶、農業企業等。家庭農場主要以家庭成員為主要參與人，實行集約化生產模式，因此家庭農場規模較小，可依據當地農產品特色，覆蓋品種多樣，但因生產力、技術水平有限，故規?；潭扔邢?。改進家庭農場需加強對農民專業化培訓，設置有針對性、高效的培訓內容與機制。農民合作社將生產、提供同類或類似產品、服務的生產經營者聯合在一起，即是將各個單獨的農業經營主體結合，有利于爭取政府的支持，實現成本優勢。農民合作社作為簡單聯合體，無法完成土地經營權估值，使得土地經營權價值較為模糊。農業企業通過形成企業組織結構，作為獨立法人能夠以土地經營權作為融資及生產基礎，受中國政策支持，成為重要的新型農業經營主體[16]。農業企業的產生為農民帶來大量就業機會，緩解城市勞動人口壓力，但農業企業主要經營范圍局限于當地地理環境、農產品種類，受地域限制，若當地已有農業企業存在，會形成較強的進入壁壘。培育新型農業經營主體不僅需要針對各類經營主體放大優勢，同時要因地適宜選擇適合本集體經濟組織的經營主體，實現地區優勢。

綜上所述，農地流轉風險防范是“三權分置”實施過程中的重要一環。通過堅持耕地紅線、農村集體土地公有制性質不變，防止實踐中大面積農地“非糧化”“非農化”風險;加強集體經濟組織對農地流轉規模的監督，防止農地流轉過度集中風險;完善農地流轉市場機制，促進農地流轉自主化從而減少農地被迫流轉。農地流轉在實踐中產生，故需要在實踐中加以完善，通過創新土地流轉履約保證保險制度、土地流入方登記備案制度等逐步減少農地流轉風險，真正實現農民經濟利益增加。

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收稿日期：2019-08-30

基金項目：江蘇省社會科學基金一般項目（16FXB003）;江蘇省社會科學應用研究精品工程資助項目（15SYC-15）

作者簡介：李鳳興（1995-），女，福建福安人，在讀碩士研究生，研究方向為土地法，（電話）13317115622（電子信箱）1498843827@qq.com;通信作者，陳廣華（1970-），男，江蘇泰州人，博士，教授，主要從事土地法研究。