形式主義久禁不止的主要原因究竟是什么

李克軍

中辦又發(fā)出通知，要求“持續(xù)解決形式主義問題”。這里面的原因當(dāng)然是多方面的，但我認(rèn)為，很重要的一條是“病根兒”找得不準(zhǔn)，沒有對(duì)癥下藥。

一、對(duì)形式主義的幾類看法

各級(jí)黨委政府和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)紛紛作出壓縮會(huì)議文件和控制各種督查活動(dòng)的硬性規(guī)定，有的地方還采取強(qiáng)化督查的辦法減少督查。在新一輪整治斗爭中，很多黨政官員和專家學(xué)者，都在分析形式主義的根源。概括起來，大體有三類看法：

第一類，認(rèn)為形式主義和官僚主義的主要“病根兒”是一些干部特別是基層干部的思想觀念存在問題。如某省省委常委會(huì)在討論這個(gè)問題時(shí)強(qiáng)調(diào)，一些干部在“行動(dòng)上具有搞形式主義、官僚主義的表現(xiàn)，其原因是思想上出了問題、政治理想不堅(jiān)定，功利主義、實(shí)用主義作祟，政績觀錯(cuò)位、責(zé)任心缺失，官本位思想嚴(yán)重，價(jià)值觀走偏、權(quán)力觀扭曲，嚴(yán)重脫離實(shí)際、脫離群眾。如果要清除這些思想觀念上的霧霾，必須首先從思想根源上著力”。某黨建方面的雜志刊發(fā)的文章，圍繞干部特別是縣鄉(xiāng)干部思想觀念和工作作風(fēng)方面的問題，列舉出六大類型，然后把形式主義官僚主義病根歸結(jié)為“觀念錯(cuò)位”“責(zé)任缺失”（具體闡釋為“責(zé)任感不強(qiáng)，不愿負(fù)責(zé)擔(dān)當(dāng)，庸懶散浮拖思想在深處作祟”）、“本領(lǐng)不強(qiáng)”。另一紀(jì)檢監(jiān)察方面的雜志的文章，總結(jié)形式主義、官僚主義問題的五大根源：一是政績觀扭曲導(dǎo)致脫離實(shí)際胡亂作為;二是缺乏擔(dān)當(dāng)、本領(lǐng)恐慌導(dǎo)致懶政怠政;三是“官本位”思想影響導(dǎo)致脫離群眾高高在上;四是發(fā)現(xiàn)難監(jiān)督難，導(dǎo)致心存僥幸少有顧忌;五是上級(jí)罔顧實(shí)際，下級(jí)應(yīng)付差事，官僚主義催生形式主義。

第二類看法是，基層的形式主義是上級(jí)的官僚主義逼出來的。如，中紀(jì)委網(wǎng)站轉(zhuǎn)發(fā)署名段相宇的一篇文章使用的題目是：? 《“形式主義留痕”都是官僚主義考核逼出來的》。文章指出：“痕跡主義”之所以蔓延，一方面是部分黨員干部仍然奉行只唯上不唯實(shí)的政績觀、權(quán)力觀，唯“領(lǐng)導(dǎo)重視”而行事，將群眾利益訴求拋在一邊;另一方面，則是部分上級(jí)單位在工作中脫離實(shí)際、脫離群眾，特別是在運(yùn)用考核“指揮棒”時(shí)，沒有深入基層了解情況，而是流于形式、失之空泛。

第三類看法是，普遍存在的形式主義問題與“頂格管理”模式及其理念有關(guān)。這是中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所房寧所長指出的。所謂頂格管理，簡單說來，就是一切按照上限進(jìn)行管理的操作模式和理念。全部管理工作要求“四最”——“最全事項(xiàng)、最高標(biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)要求、最快速度”，也就是追求經(jīng)濟(jì)學(xué)講的“最優(yōu)化”。然而，實(shí)行頂格管理，追求最優(yōu)化，是要有前提的。首先，需要最優(yōu)條件;其次，要付出極高代價(jià)與成本。而在實(shí)際生活中，這種最優(yōu)化的前提條件和成本支付都難以實(shí)現(xiàn)。如果強(qiáng)行這么要求，就會(huì)造成包括形式主義在內(nèi)的很多問題。頂格管理，一是會(huì)推高管理成本，二是因缺乏操作的靈活性，會(huì)降低政策的適應(yīng)性，以致各種工作難以真正落實(shí)。明明做不到，又強(qiáng)制要求，于是現(xiàn)實(shí)中就只好應(yīng)付，形式主義就這樣出來了。或者按下面干部的說法，形式主義是官僚主義逼出來的。

二、“壓力型”管理體制是形式主義的主要根源? ??

我覺得，把形式主義泛濫歸咎于官僚主義或“頂格管理”，與過分強(qiáng)調(diào)思想觀念問題和過分責(zé)備基層干部的傾向相比，確實(shí)前進(jìn)了一大步，并且獲得了基層干部的廣泛認(rèn)同。但似乎仍然存在一些不好解釋的問題。

大量事實(shí)表明，形式主義久禁不止的主要根源在于“壓力型”管理體制。會(huì)議多、文件多、督查考評(píng)多、形式主義泛濫，實(shí)質(zhì)上是過分倚重會(huì)議、文件及領(lǐng)導(dǎo)講話管理基層、社會(huì)的表現(xiàn)，也是政府包攬事務(wù)太多的結(jié)果。我們說，“壓力型”管理體制是形式主義、官僚主義的主要根源，至少有以下四個(gè)方面的理由：

1. “壓力型”管理體制的一個(gè)重要特征是層層“對(duì)上負(fù)責(zé)”。下級(jí)對(duì)上級(jí)的任何要求、指令，很少說“不”;對(duì)于脫離實(shí)際的高指標(biāo)，也不得不硬著頭皮接受。結(jié)果，虛與委蛇，甚至弄虛作假成為下級(jí)應(yīng)對(duì)上級(jí)的常態(tài);上級(jí)為了取信于民，就要通過督查、巡視手段來糾正下級(jí)的虛浮作風(fēng)。結(jié)果，往往形成“高指標(biāo)—虛浮—高壓督查—更虛浮”的惡性循環(huán)。

2. “壓力型”管理體制與“運(yùn)動(dòng)式”治理模式共生相伴，形成了頑強(qiáng)的工作慣性和路徑依賴。一些地方上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和各部門不斷提出一些“高”“嚴(yán)”“全”“美”的要求和任務(wù)，像傾盆大雨一樣壓給基層。當(dāng)發(fā)現(xiàn)落實(shí)效果不佳時(shí)，不是采取降壓減負(fù)的辦法去釜底抽薪，而是采用強(qiáng)化督查、考核問責(zé)、集中整治的辦法，繼續(xù)向上集中權(quán)力、向下施加壓力。結(jié)果往往是南轅北轍。

3. 一些地方，由于民眾意愿和利益表達(dá)渠道不暢，基層干部和熟悉基層的地方官員又不愿意冒險(xiǎn)“犯上”，“說破”真相。所以，某些“民生工程”或“民心工程”僅僅是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的一廂情愿。到基層，往往演變成脫離群眾的“自拉自唱”，有時(shí)還要強(qiáng)拉群眾“登臺(tái)”“演戲”，變成了擾民工程。這些年的扶貧工作，特別強(qiáng)調(diào)“造血式”，這當(dāng)然是很好的理念。但因?yàn)橐恍┑胤揭?guī)定了“開發(fā)型項(xiàng)目”的比重，并嚴(yán)格督查、層層施壓，迫使有的基層政府絞盡腦汁“為民做主”選項(xiàng)目，再花錢送給貧困村、貧困戶。在方方面面精心呵護(hù)下，有的項(xiàng)目成功了，但付出了巨大成本;更多的項(xiàng)目因?yàn)閬碜灶I(lǐng)導(dǎo)者的偏好，難以與生產(chǎn)經(jīng)營主體的需求契合，再加上幫扶對(duì)象的經(jīng)營能力相對(duì)孱弱，往往使好事辦“砸”，甚至讓貧困戶捧上了“燙手山芋”。

4. 一些地方，部門權(quán)力（利）剛性化，使催生形式主義的督查檢查、考核評(píng)比難以有效控制。政府發(fā)出的指令，多數(shù)是通過某一職能部門醞釀提出來的，指令發(fā)出后，又要通過這個(gè)職能部門去跟蹤落實(shí)和督查問責(zé)。有些管理“重點(diǎn)工作”的職能部門，往往極盡所能地爭取對(duì)相關(guān)工作的話語權(quán)、管理權(quán)和裁判權(quán);同時(shí)，千方百計(jì)地推卸服務(wù)和監(jiān)管責(zé)任。他們不但不愿放棄已經(jīng)“制造”出的檢查考核、達(dá)標(biāo)競賽和“一票否決”項(xiàng)目，而且還要尋找各種機(jī)會(huì)，制造新的檢查考核項(xiàng)目。

（摘自《改革內(nèi)參》）