基層治理如何避免“按下葫蘆浮起瓢”

張桂蓉

在基層治理中，經常會出現在治理“這種”公共問題時，催生出“那種”公共問題的“按下葫蘆浮起瓢”的現象。那么，為何會產生這種現象？又該如何避免這種情況的出現？

“按下葫蘆浮起瓢”是中國的民間俗語，比喻因為做事不周全而導致的顧此失彼現象。基層治理“按下葫蘆浮起瓢”，是指基層政府在治理“這種”公共問題時，催生出“那種”公共問題。基層治理為什么會“按下葫蘆浮起瓢”？又該如何避免這種情況的出現？

基層治理決策中沒有體現利益主體的意愿

在基層治理過程中，之所以會出現“按下葫蘆浮起瓢”的現象，最直接的原因是在這一過程中的利益受損群體無法參與治理的決策過程。

最近社會廣泛關注的“合村并居”，就是一個典型案例。基層政府提出“合村并居”的目的是解決“三高兩難”問題。其中“三高”是指村級組織運轉成本高、空心村比例高、基礎設施建設成本高;“兩難”是指村級管理水平低，帶領群眾增收致富難，民主管理難。顯然，“三高兩難”問題主要解決的是政府管理問題，與農民利益的增長沒有必然的因果關系。可以看出，“合村并居”主要是由地方政府單向主導。

就山東的情況看，由于一些地方財政困難，“合村并居”大多先拆后建、邊拆邊建，補償標準低，有些農戶不僅“負債上樓”，而且生活成本增加;有的甚至無房可居，基本生活水平得不到保障。面對個人利益不增反降的預期，農民是不愿意“合村并居”的。基層政府只能要求農民“講大局”，軟硬兼施地“逼簽”拆遷合同。在這一事件中，基層政府并非以損害農民的利益為目的，而是大包大攬，認為自身在執行一項好的政策，在為鄉村振興戰略作貢獻。但是，涉及農民切身利益的政策，如果沒有農民的參與，政策執行的結果就可能會大打折扣。

另外，不加區別、試圖迅速完成“合村并居”，不但不能解決“三高兩難”問題，實現“土地融資”，還侵犯了農民的權利，使得農民面臨“致貧”風險;破壞了干群關系，損害了農村共同體，增加了社會不穩定風險。

基層政府的部門職能機構分工過于細化

在治理過程中，基層政府成立了各類部門機構，機構內部又進行了職責分工。這種職責分工的細化以及績效考核的壓力，會導致各個機構或者部門只專注于應對自己職責范圍內的風險，而不顧制定采取的規制措施可能帶來的其他方面問題。農村黑臭水體治理中的畜禽退養就是典型案例。

媒體曾經對某生豬調出大縣進行調研發現，該縣平均每平方公里產出生豬1200頭，養殖密度位列全國第一，嚴重超出了環境承載能力，造成大面積的黑臭水體，危害人居環境。從源頭消減污染物的畜禽退養是降低河湖環境惡化風險、實現水質凈化最直接的方式。為此，該縣環境治理相關部門出臺多項行政措施，高位推進、嚴格考核。

基層政府對畜禽養殖的綜合整治，短期內使黑臭水體大幅度減量，空氣質量得到改善，很大程度上消除了環境中的有毒有害物質對周邊群眾造成的健康威脅。但是，養殖戶卻為此承擔了失去主要經濟來源、生活保障受損的風險。畜禽養殖收入雖然較低，但對大多數文化程度不高、平均年齡偏大，既無足夠的土地用于種植，也沒有從事其他勞務的工作技能的畜禽養殖戶來說，不可或缺。

無配套的退養戶轉產幫扶政策，將使農戶面臨退養后的生計問題，滋生出社會矛盾，這樣的畜禽退養帶來的次生風險是可以預見的。但是，在該縣的畜禽退養工作中，生態辦只負責養殖戶的退養工作。退養后養殖戶如何生活并不是其考慮的范圍，而是負責農業發展的農林辦的職責范圍。為了完成黑臭水體治理的績效考核任務，生態辦劃定的畜禽退養范圍不斷擴大，農林辦愈發無力解決養殖戶就業問題。

如何避免出現“按下葫蘆浮起瓢”的現象

那么，該如何避免出現“按下葫蘆浮起瓢”的現象？

首先，在基層治理中培育多元參與主體。基層治理要解決具體的公共問題，既然是公共事務，就要平衡各個相關者的利益。只有政府、公眾、社會組織等重要主體都能參與到基層治理中來，堅持協商合作和互利共贏的基本原則，政府在公共政策制定時廣泛征求意見，在執行過程中即時評估和調整，對重大公共政策結果進行充分研判，才能真正發揮中國特色社會主義協商民主制度的優越性，確保基層治理能夠真正解決問題，而不是不斷制造風險。

其次，基層政府要在決策中進行風險權衡。在決策方式上，可以把風險評估作為公共政策制定和執行的前置條件，組織成立實踐工作者、理論工作者和政策涉及的利益群體代表共同參與的工作小組，對決策風險進行分析和研判;要求政府在制定政策、選擇政策、執行政策的過程中，對決策結果進行風險權衡。在決策技能方面，不斷提高干部的“次生風險”意識、在各種情況下作出正確選擇的決策能力，以及提出治理目標風險整體方案的能力。在決策環境方面，制定權衡公共政策風險的系列制度，讓干部不至于濫用政策，從而避免基層治理出現顧此失彼的現象。

（《國家治理周刊》總291期）