農村“僵尸”小水利確權與管護模式創新

朱明華　趙韞穎

摘 要：農村小水利產權制度改革進展緩慢，大量農村小水利逐步變成了“僵尸”小水利。從產權制度的視角出發，探討“僵尸”小水利的管護困境與確權模式。依據巴澤爾產權理論中所有權最優配置的總原則，小水利的所有者中，從中獲益最大的一方應該得到更多的產權份額和管護責任。此外，根據浙江省試點縣的管護經驗，建管一體化、建立產權交易市場以及建立長效的管護機制等做法，對各地的“僵尸”小水利的確權與管護具有參考意義。

關鍵詞：“僵尸”小水利;巴澤爾產權理論;浙江;管護經驗

中圖分類號：F323.213 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2020）19-0029-03

引言

農村小水利是指小山塘、小堰壩，小泵站、小溝渠、小河塘等小型農田水利工程，在計劃經濟體制下國家興建了許多公有制大一統的農村小水利，但隨著農村市場經濟體制的逐步完善和農業現代化的逐步推進，量大面廣的農村小水利逐步變成了“僵尸”小水利。為進一步提高這些小水利的建設和管理水平，水利部會同有關部門推動和展開多輪小型農田水利工程產權制度改革。但是，由于農村小水利具有使用的非排他性和消費的競爭性，外部性較大，加之傳統的產權公有，導致缺乏有效機制將外部性內在化，從而增加了農民在付費、使用和投勞“搭便車”行為，致使農村小水利產權制度改革進展緩慢。為此，本文從產權角度進行“僵尸”小水利的確權分析，并總結提煉浙江對于水利確權管護的經驗。

一、農村“僵尸”小水利的產權制度改革與理論模式

（一）農村“僵尸”小水利的產權制度改革歷程

自新中國成立以來，隨著農業生產經營政策的改變，農村小水利的產權制度大致經歷了五個階段的改變（見下表）。

（二）農村“僵尸”小水利的確權理論模式

農村小水利天然地具有“公共物品”的屬性，即便是私人所有，也很難限制其他人對其的使用權。自所有權、管護權、收益權三權分離后，產權主體多樣，投資結構復雜，導致管護主體一直無法落實到位。因此，要解決“僵尸”小水利的管護問題，首先要從源頭解決問題。

在現代產權理論中，不同的學者對產權有不同的理解。“人們對資產的產權包括消費權、收入權和處置權”，巴澤爾表示，“人們對資產的權利是他們自身直接保護資產的努力、他人奪取資產的企圖，以及政府保護資產的程度所決定的。”巴澤爾將商品理解為不同屬性的集合（Barzel，2002，2006），并認為交易的本質是商品屬性在交易者之間的轉移。由于不同的屬性具有不同的測度成本，從提高交易效率的角度考慮，交易雙方不會對商品的所有屬性進行測度并在契約中加以明確規定。這樣，商品交易中的某些屬性就不能明確界定，而成為“剩余屬性”。這些未被明確規定的屬性處于交易的“公共領域”，成為交易雙方爭相攫取的對象。公共領域的出現與財產權的定義和個人追求權力最大化的行為密切相關。巴澤爾在這里所說的公共領域并不是公共品，而是追求最大化的個人主動放棄的、產權未被清楚界定的屬性的集合，當然在公共品中也有公共領域的存在。

“僵尸”小水利更多的是原本由農村集體所有但因管護經費不足而無人管護的，以及市場化改革以后通過承包、租賃、股份合作、拍賣等方式其權屬流轉至各種組織中的，但這種模式下產權歸屬復雜，也導致小水利的管護不當。“僵尸”小水利的管護權到底由誰負責呢？巴澤爾認為，共有的資產難以避免被人無償攫取，倘若能實現所有制形式的單一化，資產的凈收入就能實現最大化。因此，決定所有權最佳分配的一般原則是，傾向于對資產平均收入有較大影響的一方獲得較大的權力份額。小水利的所有者中，從中獲益最大的一方應該得到更多的產權份額和管護責任。

二、農村“僵尸”小水利的管護模式創新

我國農村小型水利管理與保護的三種模式：公有公營、公有私營、私有私營。

公有公營的管護模式主要存在于我國成立的早期計劃經濟時代，與我國當時的經濟體制相適應。這種模式極大地促進了水利事業的發展，適用于經濟建設的早期。但這種模式不僅無法調動農民的生產積極性，而且極大地增加了政府的財政負擔，與當前強調的“放管服”理念相違背，不利于水利設施的市場化改革。

公有私營的模式的代表試點縣為河南省許昌市。許昌市成立了用水戶協會，負責本村節水灌溉工程的維護和日常管理。同時，鄉鎮人民政府選擇三家合格的管理和保護公司。這樣的管護模式不僅激發了村民的自治意識與責任感，調動其積極性，還貫徹了政府“放管服”的宏觀管理理念。但是，由于政府仍然是小水利管護的投資主體，因此共有私營的管護模式并未有效緩解農村小水利管護對政府財政投入的依賴。該模式適合于水利工程產權改革過程中的探索階段，用于培養農民的自治意識，提高農民的水利管護能力，累計管護經驗，同時也適用于財政資金較為充裕的地方。

私有私營的管護模式極大地推進了水利建設的市場化改革，其代表的試點縣為河南省濟源市。小型農田水利工程由農民協會或農民聯戶等實施單位自行書面申請，上級批準。工程完工后，按照“誰投資、誰所有、誰受益、誰保護”的原則，由鎮（街道）人民政府分類確權發證，用水戶協會、農戶等實施主體對工程進行自主管理，自主維護。私有私營的管護模式將“要我干”真正意義地轉變成“我要干”，更為重要的是，明確了農村小水利的產權歸屬，同時吸收社會資金參與水利建設與管護。

三、浙江農村“僵尸”小水利產權改革與管護經驗

2014年，浙江省確定了德清、開化、遂昌、云和四縣為國家級農田水利改革試點縣。至2017年10月，四縣的改革工作經過驗收考核，均為優秀。以上述試點四縣為例，總結浙江省農村“僵尸”小水利的產權改革和管護經驗，并提出促進小水利“產權明晰、權責落實、經費保障、管用得當、持續發展”的政策建議。

第一，項目實施方式：實行“建管一體化”。“建管一體化”是指農民專業合作社、家庭農場、農民用水合作組織等新型主體直接申報項目并負責項目實施。項目驗收后，由財政補助形成的產權歸村民委員會所有，其他產權和各項經營權歸實施主體所有，并負責項目竣工后的管護工作。試點改革階段，遂昌縣完成了60多個高效節水噴微灌工程;開化縣對高效節水灌溉、灌區等10多個項目按照“建管一體化”的模式進行管理;云和縣實行“建管一體化”項目23項。“建管一體化”取得的成效主要體現三方面：一是加快了項目建設。從申請到實施，平均只需5天，大大減少了審批時間。二是提高了管護者的積極性。作為項目的所有者，對項目比較了解，所以管護更加高效。三是提高了資金使用效率。由實施主體負責建后管護，極大地降低了政府對工程后期的管理成本。

第二，產權制度改革：發“兩證”，建“一市”，活“兩權”。所謂發“兩證”，是指頒發農田水利設施所有權證書和農田水利設施經營權流轉證書，實現“虛權”轉化為“實權”。試點期間，德清縣共發放了農田水利設施所有權證2 274本，核發農田水利設施經營權轉證29本，實現了“一設施一權證”全覆蓋。所謂建“一市”，即為建立產權交易市場。試點期間，德清縣完成了山塘、水庫經營權流轉交易29宗，交易額7 600萬元。所謂活“兩權”，即指量化經營資產股權和建立“兩權”抵押融資機制，實現“活權”變“活錢”。試點期間，德清縣將4.96億元農田水利資產量化股權，探索建立農田水利設施所有權和經營權抵押融資機制，有效地解決了水利建設資金短缺問題。

第三，管護機制創新：標準化長效管護機制。德清縣設立了水利工程標準化長效管理縣級專項資金1 800萬元/年，通過下屬鎮級逐步形成可推廣的專業化、信息化、標準化管護經驗模式。開化縣以受益者自籌為主、政府績效考核獎補為輔建立了一套能夠使小水利“管得好、用得長”的長效機制。云和縣通過“財政資金購買公共服務”的方式，引入了水利工程物業化管理;鼓勵和支持“農民用水戶協會”等專業合作組織，有效提高了工程管理和保護水平。

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收稿日期：2020-01-09

基金項目：浙江省大學生科技創新活動計劃暨新苗人才計劃“農村‘僵尸小水利確權與管護模式創新——基于產權制度的理論分析與浙江經驗”（2019R414037）（主持人：朱明華）

作者簡介：朱明華（1996-），女，浙江金華人，碩士研究生，從事管制經濟學研究。