杭州市公共文化服務發展水平測度研究

張佩麗

(浙江外國語學院 浙江 杭州 310023)

一、我國區域公共文化服務績效評估的實踐探索

構建科學合理的績效評估指標體系，是開展公共文化服務評估的第一要素，是為公共文化服務尋求對癥下藥的重要步驟。學理界對公共文化服務的評價制度及其指標體系有著積極的研究，如李少惠構建的農村公共文化服務的績效評估指標體系，沈望舒提出的公共文化服務評估的十類指標，王健等構建的成都市公共文化服務指標體系等。

上海、深圳是我國在探索公共文化服務績效評估實踐中的兩個先鋒城市。上海在2004年率先對社區文化活動中心開展績效評估。深圳在2006年初步設計了“公共文化服務建設指標”。[1]2011年初，我國就首批公共文化服務體系示范區建設提出了創建標準，為全國各省市地區開展公共文化服務建設評估提供了有力的參考藍本，如浙江省制定了《第一批浙江省公共文化服務體系示范區驗收標準》。2013年7月，由中山大學何艷玲教授的研究課題組發布了《城市政府能力藍皮書：中國城市政府公共服務能力評估報告》。該評估報告將評估主體集中于政府，設置的評估指標更貼近民生，也增強了測評數據可信度。2015年1月，中共中央、國務院印發《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》[2]。

二、績效評估指標篩選的基本原則

一套科學的指標體系有利于提高績效評估的科學化水平，有利于得出貼近實際的評估結果。因此，要保證所設置的指標體系具備科學性、實效性和可行性。

(一)遵循滿足公民文化需求為導向的原則

公民參與公共文化活動，享受公共文化服務，是公民基本的文化權益。探求公民不同層次的文化需求，是對公眾滿意度負責的一種表現，有助于促進公共文化服務均等化和社會主義文化的繁榮發展。

(二)遵循立體式、覆蓋性的原則

公共文化建設的內容龐雜，要綜合考慮公共文化建設的目的和要求，對評估對象進行多角度、多層次的分析研究，選擇便于取得、便于計算又能反映公共文化服務建設實際的指標，為進一步改進公共文化服務提供調試策略。

(三)遵循可比性、聯系性的原則

從橫縱上仔細研究不同體系的指標，找出不同指標間的共性。只有充分考慮到指標的可行性和聯系性,才能使公共文化建設評估在從制度的層面可衡量、可檢查、可考核。

(四)遵循動態發展原則

設計指標體系時要充分結合當前利益和長遠利益，要能夠反映區域公共文化服務的動態變化，不僅可以對不同歷史時期的數值進行比較研究，還可以一定程度上預測未來發展水平。

三、杭州市公共文化服務績效評估指標體系的構建

本文在梳理、參考公共文化服務績效評估的相關文獻資料，征求從事公共文化服務行業人員意見的基礎上，以“4E”評價原則，初步構建了杭州市公共文化服務績效評估指標體系，包括公共文化服務保障水平、供給水平、效益水平、公平性、公民滿意度5個一級指標，資金投入、人才隊伍等17個二級指標以及105個三級指標的區域公共文化服務績效評估指標體系篩選框架。為保證評估指標體系的科學性，篩選時采用德爾菲法，確定了27位專家，他們中有從事公共文化研究的教授、研究生，政府相關職能部門管理人員，文化服務行業從業人員以及普通市民，具有一定的廣泛性和代表性。本文對指標進行了兩輪指標隸屬度篩選。第一輪發放問卷27份，收回問卷27份，有效問卷25份，篩選出三級指標52項；第二輪發放問卷27份，收回問卷27份，有效問卷27份，篩選出三級指標31個。

本文為促進決策的科學化和民主化，采用德爾菲法，運用AHP模型，征求了公共文化服務研究領域的教授、政府公共職能部門管理人員、行業從業人員等十位專家的意見，在層次分析法的基礎上，運用群組決策的加權算術平均綜合向量法，計算出指標體系各項指標的權重。(如表1.1所示)

表1.1 績效評估指標體系權重分析

四、杭州市公共文化服務績效評估

圖2.1 杭州市公共文化服務績效隸屬度

圖2.2 一級指標綜合評價分對比

圖2.3 二級指標綜合評價分對比

本文在評估杭州市公共文化服務建設情況時，選用了多層次模糊綜合評價法。還運用SPSS統計分析軟件對問卷數據進行信度檢測，Cronbach信度系數a值為0.925，大于0.9，說明數據可靠性較高。根據評估數據顯示，杭州市公共文化服務整體情況“較好”(如圖2.1所示)。尤其是杭州市公共文化服務的保障水平、供給水平和效益水平評價均為“好”(如圖2.2所示)，有力地提升了評分，相較而言，其公共文化服務的公平性和滿意度欠佳，基本處于“一般”水平。從二級指標的績效來看(如圖2.3所示)，外來務工人員享受的公共文化服務評分最低，城鄉基本公共文化服務均等化程度、弱勢群體和特殊人群享受的公共文化服務、特色活動、文化經濟產值、公眾滿意度評價為一般，這些方面都亟待加強，以期促進公共文化服務的整體發展。

五、杭州市公共文化服務中存在的問題

(一)公共文化服務保障方面問題

(1)縱觀來看，公共文化資金投入仍不足，在杭州市地區生產總值快速穩定增長的同時，文化事業費占財政支出的比重卻有下滑。從區域結構看，公共文化服務資金投入存在的城鄉不平衡現象，農村公共文化服務的發展明顯滯后于城區。從投資方向看，公共文化服務資金投入存在分流不平衡現象，重基礎設施建設投入，輕設施維護、文化團隊培養、產品生產及市場培育等。(2)就人才隊伍而言，文化體制改革后，公共文化服務面臨著部門結構精簡、基層服務人員流失、缺編空崗、專干不專等問題，基層公共服務人員流動性大，工作壓力大；文化隊伍的整體素質仍然偏低。(3)就服務體制而言，文化體制改革與傳統行政觀念的碰撞，使得公共文化服務存在部門職能交叉、權責不清的問題。(4)就評估考核而言，公共文化部門基本仍沿用傳統的行政考核方式，主觀評價占考核的主要成分；部分試行績效評估的部門，績效評估體系欠成熟，缺乏第三方評估和監管。

(二)公共文化服務供給方面問題

(1)就產品和服務種類而言，近年杭州市在公共文化產品和服務供給上下功夫，基本構建了群眾文化活動配送體系。但是杭州作為省會城市，公眾對公共文化服務的需求必然呈現出層次化、多元化，公眾文化訴求與公共部門的文化服務供給出現了斷層。(2)就特色活動而言，杭州創辦了“中國國際動漫節”、“西湖國際音樂節”等特色項目活動，但是對本土資源文化的發掘包裝還有待加強。(3)就公共設施而言，公共文化設施布局欠合理、布點不均，部分公共文化設施陳舊、利用率低等情況。(4)就服務模式而言，農村、城鄉結合地區的文化資源和服務設施仍存在資源配置不合理，利用率不理想的情況。

(三)公共文化服務公平性方面問題

(1)就城鄉區域而言，受城鄉二元結構等因素的影響，農村公共文化服務的財政投入、設施服務及文化產品上較城市居于弱勢，制約了農村居民對文化需求的追求。(2)就弱勢群體和外來務工人員這類城市邊緣群體而言，二元經濟結構下的農民工群體的邊緣化特性，對農民工的文化消費產生了實質性的影響與制約，與此同時，傳統政府公共文化職能的缺失和文化消費供求渠道不暢，都會導致他們的文化需求在無形中被弱化。

六、提高杭州市公共文化服務績效的對策建議

提高公共文化服務不僅要考慮公共文化自身的特點和發展規律，還要將其置于文化體制改革的政策框架內，不斷改進、完善相關的機制、政策，這是一個循序漸進的過程，需在實踐中摸索前行。

(一)完善公共文化服務建設，增強公共文化服務保障水平

完善的公共文化服務機制是公共文化服務健康可持續發展的基礎。首先要改善財政投入機制，探尋建立以政府公共財政投入為主、社會非營利機構投入為輔、多元化的公共文化服務投入機制，深入了解公眾的文化需求，適當傾斜于經濟欠發達區域，保障基礎文化建設、推進區域平衡、促進文化均衡。其次要優化文化服務梯隊，吸引更多具有公共文化服務專業背景的有能之人，加強上崗培訓、專業技能培訓，提升團隊專業素質；切實解決及基層文化工作者的編制問題，打開專業上升瓶頸，從根本上穩定基層專職公共文化服務人才隊伍。再次要健全政策法規體系，公共文化服務建設在具體執行過程中缺乏剛性政策支撐，亟待建立健全一套與杭州市公共文化服務建設實際相貼合的基礎性政策法規體系，為其發展保駕護航。最后要完善績效評估體系，建議通用指標與區域性指標相結合，合理構建貼合杭州市實際的公共文化服務績效評估指標體系，通過該體系，使得公共文化服務建設真正可考核、可衡量，使得公共文化服務評估真正的科學性、客觀性、公正性和監督的有效性。同時要把公共文化服務建設績效考核納入政府職能部門的考核之中，切實提升公共文化服務在建設服務型政府中的份量。

(二)豐富公共文化服務內涵，提高公共文化服務供給水平

明確文化核心內涵的思想性，強化文化價值引領。堅持高尚、反對低俗、杜絕腐朽，在公共文化服務的大舞臺上守好社會主義核心價值體系的陣地，傳播好社會主流意識形態。促進文化服務產品的多樣性，建立公眾文化訴求機制，問需于民、問計于民，設計出公眾“對口味”的活動，發揮出文化服務“文化惠民”的最大社會效應。以“以人為本、惠及全民”的原則，制訂出杭州市公共文化服務最低標準，明確公共文化設施及服務質量的基礎線，確保最低收入人群和弱勢群體享受到最基本的公共文化服務。繼續發揮好杭州圖書館新館、杭州大劇院、自然博物館等公共文化主干設施的輻射作用，調動街道、社區、區縣的文化站等靈活開展基層活動。充分挖掘杭州傳統文化特色，拓展以杭州數字圖書館為內核的文化信息資源共享體系，提升文化服務品質。

(三)創新公共文化服務模式，提升公共文化服務效益水平

優化公眾文化配置的途徑，對區域內公共文化資源展開建檔，分類、分項整合，推動區域間文化資源的整合鏈接，緩解資金短缺、資源單一的困境，實現區域間文化資源的大共享。提高對公共文化服務改革創新重要性的認識，及時總結先進經驗，發揮示范帶動作用，推進公共文化服務方式的改革創新。協調好政府公共部門、市場與社會之間的微關系，形成政府主導、市場配置、社會參與的公共文化服務新格局，在市場競爭機制的調節下，為公共文化服務方式的多元化與公眾需求的多樣化搭建橋梁。建立政策扶持機制，完善社會參與機制，為擴大社會參與奠定良好的發展機制。

(四)推進公共文化服務均等化，提高公共文化服務公平

把發展公益文化事業納入經濟發展全盤規劃，逐漸打破城鄉二元經濟結構，為公眾享受公共文化服務奠定物質基礎。破除“形象工程”、“政績工程”，切實解決公共文化設施老、少、舊、破的問題，形成覆蓋城鄉、結構合理、功能齊全、實用高效的公共文化設施網絡。推進文化信息資源共享工程，擴大地方特色數字資源庫數量。完善群眾文化活動配送體系，形成豐富多彩的、喜聞樂見的基層群眾文化服務活動。完善“種文化”長效機制，鼓勵自主培育特色、自主開展服務，注重發掘農村等落后地區公共文化服務的自我發展潛能。貫徹以人為本的服務精神，文化扶貧，多層次推進弱勢、邊緣群體公共文化服務均等化。