創(chuàng)新政策組合：研究述評(píng)與未來展望

馬文聰，葉陽平，陳修德

(廣東工業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，廣東 廣州 510520)

0 引言

中共十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略支撐”。經(jīng)歷了依靠資源、資本、勞動(dòng)力等要素投入的經(jīng)濟(jì)快速增長和規(guī)模擴(kuò)張后，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入以速度變化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動(dòng)力轉(zhuǎn)化為主要特征的新常態(tài)，創(chuàng)新成為驅(qū)動(dòng)和維持經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的決定性因素。由于科技創(chuàng)新活動(dòng)兼具公共產(chǎn)品和私有產(chǎn)品屬性，容易出現(xiàn)“市場失靈”和“系統(tǒng)失靈”問題，因而需要政府通過各種創(chuàng)新政策進(jìn)行有效干預(yù)，以增加企業(yè)創(chuàng)新投入、提高創(chuàng)新資源配置效率。為此，我國早在2006年全國科技大會(huì)上就提出了建設(shè)創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略，頒布了《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020)》，并隨后發(fā)布了配套政策。我國創(chuàng)新政策開始呈現(xiàn)從具體政策制定(單項(xiàng)政策)向政策體系整體構(gòu)建(政策組合)轉(zhuǎn)變的發(fā)展態(tài)勢。目前，我國常見創(chuàng)新政策包括科技投入(直接資助/補(bǔ)貼)、稅收激勵(lì)、金融支持、政府采購、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新、人才隊(duì)伍、教育與科普、科技創(chuàng)新基地與平臺(tái)等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國共頒布科技政策文獻(xiàn)4 700多件，發(fā)文機(jī)構(gòu)近300個(gè)，發(fā)文超過100件的機(jī)構(gòu)有13家，表明我國科技政策制定與頒布主體涉及機(jī)構(gòu)龐雜，跨部門和職能協(xié)調(diào)較少，呈現(xiàn)出“政策擁擠”、“九龍治水”的局面。考慮到多樣化政策目標(biāo)、分散治理結(jié)構(gòu)、多層次管理、多重市場失靈和系統(tǒng)失靈等問題[1]，有必要通過加強(qiáng)不同領(lǐng)域政策的“組合”提高創(chuàng)新政策協(xié)調(diào)性。政策組合概念從經(jīng)濟(jì)政策、環(huán)境政策等領(lǐng)域逐步發(fā)展并拓展到創(chuàng)新政策領(lǐng)域[2,3]。近年來，歐美國家在創(chuàng)新政策制定時(shí)廣泛使用政策組合。例如，歐盟委員會(huì)在《2012年智能專業(yè)化研究與創(chuàng)新戰(zhàn)略指南》中明確指出，加強(qiáng)政策組合的連貫性是實(shí)現(xiàn)智能專業(yè)化戰(zhàn)略的6個(gè)步驟之一。OECD成員國強(qiáng)調(diào)一方面需要在未來政策制定時(shí)更加重視供給側(cè)創(chuàng)新政策和需求側(cè)創(chuàng)新政策，實(shí)現(xiàn)更平衡的政策工具組合[4]；另一方面需要不斷改進(jìn)已有政策，以提高科學(xué)、技術(shù)與創(chuàng)新(STI)政策組合效率。此外，OECD的創(chuàng)新政策組合正從以直接資助為主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橐远愂諆?yōu)惠政策等間接資助為主導(dǎo)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009—2016年，OECD 成員國政府直接撥款占比下降了4%，而稅收減免占比則增長了近10%。可見，學(xué)術(shù)界和政策制定者已經(jīng)意識(shí)到創(chuàng)新政策之間的相互作用可能會(huì)對(duì)政策效果產(chǎn)生影響，建議重視政策組合研究和應(yīng)用。近10年來，國外有大批學(xué)者持續(xù)關(guān)注創(chuàng)新政策組合研究，而國內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域還處于起步階段。因此，本文系統(tǒng)梳理和回顧國內(nèi)外相關(guān)研究，充分把握研究現(xiàn)狀和不足，不僅對(duì)于豐富我國創(chuàng)新政策組合相關(guān)研究具有重要意義，還能為科學(xué)、合理評(píng)價(jià)創(chuàng)新政策組合效果、完善創(chuàng)新政策體系設(shè)計(jì)提供理論依據(jù)和實(shí)踐指導(dǎo)。

基于此，本文分為4個(gè)部分：第一部分闡述政策組合概念起源和內(nèi)涵；第二部分檢索和篩選創(chuàng)新政策組合相關(guān)研究，將其作為核心文獻(xiàn)庫，并對(duì)發(fā)文數(shù)量、重要文獻(xiàn)等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析；第三部分在勾勒出其理論發(fā)展脈絡(luò)和理論框架的基礎(chǔ)上，從創(chuàng)新政策組合維度、要素、過程和特征4個(gè)方面對(duì)相關(guān)研究進(jìn)行回顧，掌握其研究現(xiàn)狀和不足；第四部分在前文的基礎(chǔ)上得出主要結(jié)論，并指出未來研究方向。

1 創(chuàng)新政策組合概念起源與內(nèi)涵

1.1 創(chuàng)新政策組合起源

政策組合(policy mix)一詞最早出現(xiàn)在20世紀(jì)60年代的經(jīng)濟(jì)政策文獻(xiàn)中，是指貨幣政策與財(cái)政政策組合。20世紀(jì)90年代到21世紀(jì)初期，拓展至其它公共政策領(lǐng)域，通過探索不同政策/工具之間的相互作用，實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)或結(jié)果。隨后，政策組合一詞被引入到環(huán)境政策和監(jiān)管相關(guān)文獻(xiàn)。通過環(huán)境政策和宏觀經(jīng)濟(jì)政策相關(guān)會(huì)議，政策組合一詞開始出現(xiàn)在創(chuàng)新領(lǐng)域[3]、可持續(xù)轉(zhuǎn)型領(lǐng)域[5]。創(chuàng)新政策領(lǐng)域面臨多重市場失靈、多重系統(tǒng)失靈和多重政策目標(biāo)等問題[6]，特別是技術(shù)創(chuàng)新系統(tǒng)轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的多重失靈問題[7]，為創(chuàng)新政策組合的存在和發(fā)展提供了土壤。

1.2 創(chuàng)新政策組合內(nèi)涵

現(xiàn)有研究對(duì)創(chuàng)新政策組合概念的界定尚未達(dá)成一致意見[3,8]，比較有代表性的創(chuàng)新政策組合定義如表1所示。早期創(chuàng)新政策組合聚焦于多種政策工具組合[6]。隨后，出現(xiàn)了更為廣義的政策組合概念，創(chuàng)新政策組合的關(guān)鍵要素不斷得到拓展[2,3]。創(chuàng)新政策組合還開始關(guān)注多層次治理，即政策設(shè)計(jì)與管理層次等問題[9]。隨著可持續(xù)轉(zhuǎn)型導(dǎo)向的創(chuàng)新研究日益受到關(guān)注，為了解釋可持續(xù)性轉(zhuǎn)型中的政策多樣性、動(dòng)態(tài)性及其相互作用，學(xué)者們開始探討更全面的政策組合概念框架[1]。Rogge & Reichardt[8]延伸了創(chuàng)新政策組合框架，包含政策制定和實(shí)施流程、政策計(jì)劃和目標(biāo)組合等。

基于以往學(xué)者對(duì)政策組合概念的界定可以發(fā)現(xiàn)：①早期大多數(shù)研究隱含或明確地將政策組合定義為相同或不同領(lǐng)域工具之間的組合；②政策之間的相互作用是現(xiàn)有政策組合定義的核心特征；③需要關(guān)注政策組合的出現(xiàn)、互動(dòng)和產(chǎn)生作用的整個(gè)過程；④在可持續(xù)性轉(zhuǎn)型背景下，更加強(qiáng)調(diào)政策組合所具有的動(dòng)態(tài)特點(diǎn)。

表1 創(chuàng)新政策組合相關(guān)定義

資料來源：根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)整理

2 創(chuàng)新政策組合文獻(xiàn)來源與分布

2.1 文獻(xiàn)來源

本文時(shí)間截至2020年5月10日，以 ("polic* mix" OR "Instrument* mix") AND (innovation OR R&D OR science OR technology)為檢索式在Google Scholar、Web of Science、Elsevier、Wiley等數(shù)據(jù)庫檢索國外相關(guān)文獻(xiàn)。同時(shí)，使用以主題為“政策組合、工具組合、政策協(xié)同”以及主題包含“創(chuàng)新、科技、研發(fā)、科學(xué)、R&D”中任何一個(gè)詞語的規(guī)則，在CNKI數(shù)據(jù)庫檢索創(chuàng)新政策組合中文文獻(xiàn)。接著，對(duì)檢索到的文獻(xiàn)進(jìn)行人工閱讀和篩選，并對(duì)關(guān)鍵文獻(xiàn)引文再次查漏補(bǔ)缺。最后，得到創(chuàng)新政策組合主題文獻(xiàn)97篇，其中英文文獻(xiàn)81篇，中文文獻(xiàn)16篇。上述文獻(xiàn)構(gòu)成本文核心數(shù)據(jù)庫。

2.2 文獻(xiàn)分布

2.2.1 發(fā)文年度分布

通過創(chuàng)新政策組合文獻(xiàn)發(fā)文數(shù)量年度分布，可以了解學(xué)者們對(duì)創(chuàng)新政策組合研究關(guān)注程度的變化趨勢。按照發(fā)文年份對(duì)97篇文獻(xiàn)進(jìn)行簡單統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新政策組合研究大致可以分為兩個(gè)階段(見圖1)。第一階段為2005—2014年，論文發(fā)表總數(shù)為26篇，平均每年發(fā)文量為3篇。第二階段為2015年至今，論文發(fā)表總數(shù)為71篇，年平均發(fā)文量為12篇且論文數(shù)量呈現(xiàn)快速增長趨勢。

圖1 創(chuàng)新政策組合文獻(xiàn)發(fā)文年度分布

2.2.2 重要文獻(xiàn)、作者與期刊分析

為了解創(chuàng)新政策組合研究中影響力較大的文獻(xiàn)，根據(jù)每篇文獻(xiàn)的被引量，統(tǒng)計(jì)排名前10的論文被引量、年份、作者和期刊(見表2)。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，被引量最高的10篇文獻(xiàn)中有5篇來源于Research Policy，可見該期刊在創(chuàng)新政策組合研究中具有很大的影響力。在這10篇文獻(xiàn)中，以第一作者或合著作者身份發(fā)表論文2篇及以上的學(xué)者為曼徹斯特大學(xué)的Kieron Flanagan、Elvira Uyarra、薩塞克斯大學(xué)的Florian Kern、西蒙弗雷澤大學(xué)的Michael Howlett以及里斯本大學(xué)的Manuel Laranja。

表2 創(chuàng)新政策組合領(lǐng)域被引量排名前10文獻(xiàn)

3 創(chuàng)新政策組合理論框架與研究現(xiàn)狀

3.1 創(chuàng)新政策組合發(fā)展脈絡(luò)與理論框架

在政策組合概念被引入創(chuàng)新研究領(lǐng)域后，得到越來越多學(xué)者的關(guān)注[10]。學(xué)者們?cè)诮缍▌?chuàng)新政策組合概念的同時(shí)，也在不斷構(gòu)建和拓展其理論框架。本文通過梳理創(chuàng)新政策組合領(lǐng)域的4篇重要文獻(xiàn)，描繪其理論框架和發(fā)展演變過程(見圖2)。首先，Bressers & O'Toole[11]定義了政策組合中的5種相互作用，這些相互作用取決于參與者、政策組合過程以及不同政策領(lǐng)域之間的相互依賴性，具體如表3所示。Flanagan等[3]在前者研究的基礎(chǔ)上，將政策組合維度、相互作用形式以及潛在政策張力來源進(jìn)行概念化，認(rèn)為政策可以發(fā)生相互作用的4個(gè)維度包括：不同政策子系統(tǒng)所代表的政策空間(policy space)、不同治理空間(governance space)、跨地理空間(geographical space)和時(shí)間維度(time)。他們?cè)贐ressers & O'Toole[11]提出的5種政策組合互動(dòng)形式的基礎(chǔ)上，保留了其中3種：針對(duì)同一參與者或群體的不同工具之間的相互作用、針對(duì)同一過程中不同參與者或群體的不同工具之間的相互作用，以及更廣泛系統(tǒng)中不同政策工具之間的相互作用。上述相互作用既可能發(fā)生在某個(gè)維度內(nèi)，也可能發(fā)生在不同維度之間。最后，F(xiàn)lanagan等[3]強(qiáng)調(diào)政策工具之間的潛在張力來源，發(fā)現(xiàn)其相互作用源自政策理論、目標(biāo)與政策實(shí)施方法之間的張力、權(quán)衡或互補(bǔ)關(guān)系；Rogge & Reichardt[8]在可持續(xù)轉(zhuǎn)型背景下，提出一種廣義政策組合概念，認(rèn)為政策組合的組成部分包括要素、過程和特征，而關(guān)于政策維度的觀點(diǎn)則與Flanagan等[3]一致。其中，要素包括兩個(gè)部分：一是政策戰(zhàn)略(政策宗旨、主要計(jì)劃)，二是政策工具及其相互作用的工具組合(目標(biāo)、類型和目的、設(shè)計(jì)特征)。政策過程包括政策制定和政策實(shí)施，并且上述過程決定了政策組合要素，從而決定了戰(zhàn)略和相應(yīng)工具如何隨時(shí)間變化。政策組合特征包括要素的一致性(Consistency of elements)、過程的連貫性(Coherence of processes)、可信性(Credibility)和全面性(Comprehensiveness)，后續(xù)還增加了穩(wěn)定性(stability)。并且，政策過程也可能通過塑造政策組合特征影響技術(shù)變革。Mavrot等[12]在Rogge & Reichardt[8]提出的政策組合框架的基礎(chǔ)上，增加了政策接收方因素，為研究政策組合實(shí)施提供了理由。其中，包括政策背景(setting)和目標(biāo)群體(target group)。他們強(qiáng)調(diào)政策工具與政策背景、目標(biāo)群體之間相互作用的重要性，認(rèn)為將重點(diǎn)放在政策實(shí)施的特定環(huán)境上可以更準(zhǔn)確地理解政策制定和實(shí)施過程。此外，他們?cè)谡呓M合特征中增加了充足性(adequacy)，用于評(píng)價(jià)實(shí)際實(shí)施政策和計(jì)劃實(shí)施政策之間的一致性。

通過文獻(xiàn)整理和歸納得出政策組合理論框架發(fā)展脈絡(luò)，如圖2所示。總體而言，政策組合作用形式不斷拓展，從政策組合維度、要素、過程、特征逐步完善到政策背景和目標(biāo)群體加入，表明政策組合研究者們?cè)絹碓疥P(guān)注政策組合的動(dòng)態(tài)性，以及多層次、多參與者的現(xiàn)實(shí)。具體而言，在政策組合形式上，從5種不同政策工具組合方式拓展到不同政策工具間、同一政策工具不同維度間的組合方式，強(qiáng)調(diào)捕捉政策組合動(dòng)態(tài)性質(zhì)的重要性。在政策維度上，從5種政策組合發(fā)生情況到政策空間、治理空間、地理空間和時(shí)間4個(gè)維度。在政策組合的組成部分上，包括要素、過程和特征3個(gè)部分。其中，要素從單一考慮政策工具組合到加入政策戰(zhàn)略，后續(xù)還要考慮政策組合背景、目標(biāo)群體等。政策過程則包括政策制定和政策實(shí)施。特征從開始的一致性、連貫性、可信性、全面性4個(gè)特征，逐步加入穩(wěn)定性、充足性兩個(gè)特征。綜合上述政策組合理論發(fā)展過程，勾勒出其理論框架，如圖3所示。

3.2 不同模塊下創(chuàng)新政策組合研究現(xiàn)狀

在科學(xué)和創(chuàng)新政策文獻(xiàn)中，創(chuàng)新政策組合概念比較新穎，目前使用政策組合這一概念的實(shí)證研究還不多。本文根據(jù)政策組合概念的不同模塊，對(duì)創(chuàng)新政策組合定性和定量研究進(jìn)行回顧，從而系統(tǒng)、全面地了解創(chuàng)新政策組合研究現(xiàn)狀。

表3 政策工具組合中5種影響或作用形式

資料來源：根據(jù)Flanagan等 (2011)整理得到

3.2.1 政策組合維度研究現(xiàn)狀

(1)政策組合維度定義。政策組合維度可用于分析政策組合要素、過程和特征。例如，一項(xiàng)研究可以探討政策組合的時(shí)間一致性(時(shí)間維度)或橫向水平一致性(治理空間)等[8]。通過指出政策組合中不同組成部分的起源，能夠使用這些維度探討可以發(fā)生相互作用的空間[3]。結(jié)合Rogge & Reichardt[8]、Flanagan等[3]對(duì)政策組合維度的定義，歸納概括如下：政策空間/政策領(lǐng)域維度，即存在不同政策領(lǐng)域的抽象空間，如科學(xué)、技術(shù)、創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)和轉(zhuǎn)型政策等領(lǐng)域；治理空間/治理層級(jí)維度是指不同行政治理層級(jí)，側(cè)重于縱向和橫向治理之間的區(qū)別；地理維度是指現(xiàn)實(shí)地理空間，如針對(duì)某一地理區(qū)域的政策戰(zhàn)略和政策工具；時(shí)間維度是指政策組合要素、政策過程、政策特征隨時(shí)間推移而發(fā)展的動(dòng)態(tài)特征。

(2)研究現(xiàn)狀。首先，有學(xué)者探討了不同治理空間的政策組合對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的影響。隨著國家、地方各級(jí)創(chuàng)新政策治理權(quán)力下放，以及由于某些超國家層面(歐盟、OECD等)組織政策能力的提升[9]，創(chuàng)新政策組合通常由不同行政級(jí)別的政府行為者進(jìn)行設(shè)計(jì)和實(shí)施[13]。Radicic & Pugh[14]基于28個(gè)歐洲國家中小企業(yè)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)歐洲層面與國家層面不同治理層級(jí)政府補(bǔ)貼組合有利于促進(jìn)企業(yè)研發(fā)投入，但是對(duì)于新產(chǎn)品銷售、專利申請(qǐng)數(shù)的影響不顯著。該研究為歐洲悖論提供了實(shí)證證據(jù)；Lanahan & Feldman[15]探討動(dòng)態(tài)背景下美國聯(lián)邦和州政府不同司法管轄范圍以及同一層級(jí)政府間多層次創(chuàng)新政策組合效應(yīng)，結(jié)果表明，各州政府在制定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，確實(shí)會(huì)考慮發(fā)展與聯(lián)邦計(jì)劃相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，并存在顯著區(qū)域橫向擴(kuò)散效應(yīng)，即相鄰州的政策效應(yīng)會(huì)相互影響。其次，還有學(xué)者從地理空間維度探討政策組合對(duì)宏觀區(qū)域創(chuàng)新的影響，分析在不同相鄰轄區(qū)政策之間的相互作用。Montmartin & Herrera[16]選取25個(gè)經(jīng)合組織國家為研究對(duì)象，使用動(dòng)態(tài)空間面板模型進(jìn)行分析，結(jié)果表明，國內(nèi)和國外研發(fā)政策之間存在替代效應(yīng)；Montmartin等[17]基于研發(fā)投資模型，利用區(qū)域數(shù)據(jù)探討法國研發(fā)政策組合對(duì)區(qū)域創(chuàng)新的直接影響，以及區(qū)域間相互作用所產(chǎn)生的間接影響，結(jié)果表明，國家層面補(bǔ)貼大部分通過跨區(qū)域集群支持合作項(xiàng)目而產(chǎn)生外部互補(bǔ)性，而歐洲和地方補(bǔ)貼更有可能加強(qiáng)法國區(qū)域之間的競爭效應(yīng)。

(3)簡單述評(píng)。目前，大多數(shù)文獻(xiàn)探討不同治理空間這一維度的政策組合，對(duì)政策空間、地理空間和時(shí)間這3個(gè)維度進(jìn)行探討的文獻(xiàn)較少。首先，政策空間被定義為存在不同政策領(lǐng)域的抽象空間，但是探討不同領(lǐng)域、不同學(xué)科政策組合的研究鮮見。其次，政策干預(yù)之間可能存在空間異質(zhì)性或者空間相互依賴性。例如，不同地區(qū)企業(yè)可能對(duì)類似政策作出不同反應(yīng)，或者一個(gè)地區(qū)的研發(fā)活動(dòng)依賴于其它地區(qū)的研發(fā)活動(dòng)。因此，在研究政策組合時(shí)，需要考慮不同地理空間政策的影響。最后，考慮到政策組合本質(zhì)上是動(dòng)態(tài)且不斷演進(jìn)的，因而還需要考慮不同時(shí)間維度的政策組合。

圖2 創(chuàng)新政策組合理論框架發(fā)展脈絡(luò)

資料來源：根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)整理，下同

圖3 創(chuàng)新政策組合理論框架

3.2.2 政策組合要素研究現(xiàn)狀

(1)政策組合要素定義。政策組合要素包括政策戰(zhàn)略、政策工具、政策背景和目標(biāo)群體[8,12]。政策戰(zhàn)略被定義為政策宗旨和實(shí)現(xiàn)宗旨的主要計(jì)劃組合。另外，政策工具是指實(shí)現(xiàn)政策宗旨的具體工具，包括不同目標(biāo)、類型和設(shè)計(jì)特征的政策工具組合。當(dāng)前，大多數(shù)政策組合要素文獻(xiàn)主要分析政策工具組合。

(2)研究現(xiàn)狀。大多數(shù)研究從政策工具角度探討政策組合要素，常見組合包括直接補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策組合，以及供給側(cè)、需求側(cè)和環(huán)境側(cè)政策組合。

直接補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策組合文獻(xiàn)較多，按照組合方式可以分成兩類：第一類是直接補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠兩種政策間的組合。有些學(xué)者基于微觀企業(yè)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，稅收優(yōu)惠與直接補(bǔ)貼組合能夠促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新。如Neicu[18]基于比利時(shí)微觀企業(yè)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)直接補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠組合有利于增加企業(yè)研發(fā)投入；Radas等[19]基于克羅地亞中小企業(yè)樣本，發(fā)現(xiàn)直接補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠組合能夠促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)出。但也有部分研究表明，引入一種政策工具可能會(huì)降低另一政策工具的影響效應(yīng)。例如，Dumont[10]基于比利時(shí)微觀企業(yè)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，同時(shí)使用直接補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠對(duì)企業(yè)研發(fā)的影響比使用單種政策要小。部分基于宏觀層面數(shù)據(jù)的相關(guān)文獻(xiàn)也得出了相似結(jié)論。Montmartin & Herrera[16]基于OECD國家數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，在同一國家內(nèi)，研發(fā)補(bǔ)貼和財(cái)政激勵(lì)政策組合會(huì)替代企業(yè)研發(fā)投入；Brown等基于OECD國家數(shù)據(jù)，使用雙重差分方法進(jìn)行分析，結(jié)果表明，稅收優(yōu)惠與金融市場規(guī)則組合對(duì)企業(yè)研發(fā)投入并沒有顯著影響。第二類是直接補(bǔ)貼或者稅收優(yōu)惠內(nèi)部不同政策間的組合。研究發(fā)現(xiàn)，不同類型的稅收優(yōu)惠組合、直接補(bǔ)貼組合對(duì)企業(yè)創(chuàng)新具有積極影響。例如，Hottenrott等[20]發(fā)現(xiàn)，研究資助、開發(fā)資助這兩種不同的直接資助方式對(duì)企業(yè)研發(fā)的影響效應(yīng)是互補(bǔ)的。

供給側(cè)、需求側(cè)和環(huán)境側(cè)政策組合文獻(xiàn)，按照組合方式分成兩類。第一類是供給側(cè)和環(huán)境側(cè)兩種政策間的組合。例如，Huergo & Moreno[21]基于西班牙公司數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，補(bǔ)貼和貸款組合對(duì)中小企業(yè)研發(fā)強(qiáng)度具有激勵(lì)效應(yīng)，對(duì)于大型企業(yè)而言，兩類政策則存在替代效應(yīng)；Veugeler[22]基于比利時(shí)企業(yè)數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，相對(duì)于單種政策，法規(guī)/稅收與補(bǔ)貼組合對(duì)企業(yè)生態(tài)創(chuàng)新的影響更顯著；郭元源等[23]選取中國內(nèi)地31 個(gè)省級(jí)行政區(qū)作為研究樣本，運(yùn)用定性比較分析( QCA) 方法發(fā)現(xiàn)，采取金融環(huán)境優(yōu)化、高端人才吸引等政策組合的外部拉動(dòng)模式，以及企業(yè)融資減負(fù)、企業(yè)人才培養(yǎng)等政策組合的內(nèi)部推動(dòng)模式成效顯著。第二類是供給側(cè)和需求側(cè)兩種政策間的組合。例如，Guerzoni & Raiteri[24]基于微觀企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，供給面(研發(fā)補(bǔ)貼、研發(fā)稅收抵免)和需求面(創(chuàng)新公共采購)等不同政策組合對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的影響最大；豆士婷等[25]基于PSM的方法對(duì)中關(guān)村企業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，也得出了相似的結(jié)論；Cantner等[26]基于德國可再生能源企業(yè)與研究所的微觀數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，需求拉動(dòng)和技術(shù)推動(dòng)的工具組合對(duì)發(fā)明者網(wǎng)絡(luò)規(guī)模具有顯著正向影響，需求拉動(dòng)和系統(tǒng)工具組合則共同促進(jìn)技術(shù)合作；Kalcheva等[27]基于美國私營醫(yī)療器械公司微觀數(shù)據(jù)，運(yùn)用三重差分方法，發(fā)現(xiàn)3種不同類型的供給面與需求面政策組合有利于實(shí)現(xiàn)高水平創(chuàng)新。但也有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，供給面政策與需求面政策組合在發(fā)展中國家可能出現(xiàn)低效率現(xiàn)象。例如，F(xiàn)ernández-Sastre & Montalvo-Quizhpi[28]基于厄瓜多爾這一發(fā)展中國家微觀企業(yè)數(shù)據(jù)，使用PSM方法分析發(fā)現(xiàn)，補(bǔ)貼與政府采購工具組合對(duì)企業(yè)研發(fā)活動(dòng)投資決策沒有顯著影響。

(3)簡單述評(píng)。從目前文獻(xiàn)研究內(nèi)容看，首先，現(xiàn)有文獻(xiàn)僅探討了不同創(chuàng)新政策工具組合，尚未突出政策工具組合目標(biāo)、特征的重要性。從寬泛意義上講，對(duì)不同政策工具組合的探討隱含了對(duì)不同類型以及不同特征政策工具組合的探討，后者是值得關(guān)注和研究的重要內(nèi)容。另外，基于Rogge & Reichardt[8]提出的政策組合框架，很少有實(shí)證研究探討政策組合要素中的其它要素，如政策戰(zhàn)略、政策背景和目標(biāo)群體等。

3.2.3 政策組合過程研究現(xiàn)狀

(1)政策組合過程定義。政策過程決定了政策組合要素，從而決定了政策戰(zhàn)略和相應(yīng)的政策工具如何隨時(shí)間變化。此外，政策過程可能通過塑造政策組合特征影響技術(shù)變革。根據(jù)Rogge & Reichardt[8]的定義，政策過程包括政策制定過程和政策實(shí)施過程。政策制定過程是指約束社會(huì)行動(dòng)者在尋求社會(huì)問題解決方案時(shí)的政治解決過程，以政府為主要代理人，采取協(xié)調(diào)、深思熟慮、權(quán)威且往往相互關(guān)聯(lián)的決策。政策實(shí)施是指為當(dāng)局和其他行動(dòng)者將政策工具付諸行動(dòng)的安排，即執(zhí)行政策。

(2)研究現(xiàn)狀。關(guān)于政策制定的研究，部分學(xué)者強(qiáng)調(diào)了隨著時(shí)間推移而發(fā)展的政策組合的復(fù)雜性。他們認(rèn)為,隨著時(shí)間推移，政策組合通常會(huì)經(jīng)過分層(layering)、游離(drift)、轉(zhuǎn)換(conversion)和替換(replacement)4個(gè)過程的演變。分層是指在現(xiàn)有政策目標(biāo)和工具基礎(chǔ)上添加新目標(biāo)與工具，通常導(dǎo)致政策組合出現(xiàn)不連貫和不一致；游離是指允許在不改變工具的情況下改變政策目標(biāo)；轉(zhuǎn)換是指改變政策工具而不改變政策目標(biāo)；替換描述了一個(gè)有意識(shí)的以連貫一致方式從根本上重新構(gòu)建政策目標(biāo)和工具的過程[29]。Howlett & Rayner[30]將以上政策設(shè)計(jì)過程概括為兩種不同的流程，即政策組裝(policy packaging)和策略修補(bǔ)(policy patching)。政策組裝即創(chuàng)建新組合，而政策修補(bǔ)只改變現(xiàn)有政策組合的某些方面。替換這一過程可以認(rèn)為是政策組裝的一種方式，而分層、游離和轉(zhuǎn)換過程可以作為政策修補(bǔ)的一種形式。Howlett & Rayner[30]認(rèn)為，大多數(shù)現(xiàn)有政策組合是通過分層、轉(zhuǎn)換、游離形成的，制定新的、一致的政策組合情況較為罕見。因?yàn)檎呓M合具有路徑依賴性，政策決策者不能完全自由選擇。從連貫一致的政策組合角度看，相比于政策組裝，政策修補(bǔ)可能是更好的方法。

在創(chuàng)新政策組合過程研究方面，F(xiàn)lanagan等[3]認(rèn)為，政策組合可以通過創(chuàng)新參與者和系統(tǒng)之間的相互作用加以協(xié)調(diào)；Kivimaa & Kern[1]認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)更有效的政策組合和可持續(xù)性轉(zhuǎn)型，創(chuàng)新政策組合過程應(yīng)包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，分別是指在創(chuàng)造利基創(chuàng)新并圍繞其建立有效創(chuàng)新體系的工具，以及旨在破壞當(dāng)前主導(dǎo)政策的“創(chuàng)造性破壞”要素；Reichardt等[31]研究發(fā)現(xiàn)，政策組合不僅對(duì)TIS發(fā)展產(chǎn)生積極影響，還會(huì)導(dǎo)致新的系統(tǒng)性問題。因此，需要改變政策組合加以解決。同時(shí)，系統(tǒng)性問題及解決方案反過來影響政策組合演變。Edmondson等[32]認(rèn)為，政策組合對(duì)社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)演變產(chǎn)生影響，同時(shí)社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)發(fā)展通過認(rèn)知反饋、支持者反饋和議程反饋等路徑影響政策組合制定過程。

(3)簡單述評(píng)。對(duì)于政策過程這一模塊的探討，已有文獻(xiàn)主要解釋了政策組合的復(fù)雜性，重點(diǎn)分析政策設(shè)計(jì)與制定這一過程，定義了政策組合演變的4種方式或類型。創(chuàng)新政策組合過程相關(guān)研究通常與創(chuàng)新系統(tǒng)概念相關(guān)聯(lián)，該概念強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新系統(tǒng)各組成部分之間的相互作用。目前，大多數(shù)相關(guān)文獻(xiàn)是以探討概念為主的定性研究，很少有定量實(shí)證研究，結(jié)合創(chuàng)新政策背景的相關(guān)研究更是鮮見。

3.2.4 政策組合特征研究現(xiàn)狀

(1)政策組合特征定義。政策組合特征也被稱為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，是政策組合績效的首要決定因素，包括一致性、連貫性、可信性、全面性、穩(wěn)定性和充足性等特征[29,30]，它們會(huì)影響政策組合在政策評(píng)估方面的表現(xiàn)，特別是效果和效率方面[33]。缺乏統(tǒng)一的政策組合定義，使得政策組合分析難以進(jìn)行比較和綜合評(píng)估[8]。

(2)研究現(xiàn)狀。目前，有少數(shù)學(xué)者使用定性研究方法討論政策組合的連貫性、一致性等特征對(duì)政策組合效果的影響。Uyarra等[34]發(fā)現(xiàn)，英國低碳創(chuàng)新政策缺乏連貫性和一致性，導(dǎo)致不確定性產(chǎn)生并阻礙了私營部門研發(fā)投資；Reichardt & Rogge[35]以德國近海風(fēng)電為案例發(fā)現(xiàn)，與長期目標(biāo)保持一致的政策，以及工具組合與上述政策的一致性，對(duì)企業(yè)研發(fā)至關(guān)重要。決策采納則取決于政策的全面性和工具組合的一致性，高度可信性可以抵消由工具組合不一致性帶來的負(fù)向影響。

另外，有部分學(xué)者使用定量研究方法探討政策組合特征對(duì)政策組合效果的影響。Veugelers[22]發(fā)現(xiàn)，政策干預(yù)在政策組合時(shí)間一致的情況下能夠有效促進(jìn)新清潔技術(shù)發(fā)展；Rogge & Schleich[34]基于德國可再生能源創(chuàng)新企業(yè)問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，使用雙變量Tobit模型分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)企業(yè)感知到的政策組合一致性較低時(shí)，政策組合的可信性對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的影響更大，而政策過程的連貫性對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的影響不顯著；徐喆和李春艷[36]從政策文本計(jì)量角度發(fā)現(xiàn)，科技政策組合的綜合性和一致性對(duì)企業(yè)創(chuàng)新具有促進(jìn)作用；郭雯等[37]研究表明，各類型政策組合的一致性對(duì)領(lǐng)先市場的影響并不顯著；Costantini等[38]基于OECD中23個(gè)國家數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)需求拉動(dòng)和技術(shù)推動(dòng)工具組合平衡時(shí)，其對(duì)生態(tài)創(chuàng)新的積極影響更大。并且，更全面的政策組合能夠促進(jìn)新能源技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)，但若不加區(qū)別地增加政策工具數(shù)量則可能降低政策組合的有效性；孟維站等[39]研究發(fā)現(xiàn)，如果需求側(cè)、供給側(cè)政策內(nèi)部各方面政策發(fā)展不均衡，就不能有效促進(jìn)科技成果產(chǎn)生。

(3)簡單述評(píng)。綜上可知，目前絕大多數(shù)相關(guān)研究都是針對(duì)某一具體行業(yè)進(jìn)行分析，在政策組合特征概念化和測量上差異比較大，這種異質(zhì)性既導(dǎo)致不同研究之間難以進(jìn)行比較，也使得其外部效度受到一定限制。此外，大多數(shù)研究數(shù)據(jù)是基于問卷調(diào)查的截面數(shù)據(jù)，難以捕捉隨時(shí)間變化的政策特征演化過程。

4 結(jié)論與展望

4.1 主要結(jié)論

本文通過回顧相關(guān)文獻(xiàn)，闡述創(chuàng)新政策組合概念起源和內(nèi)涵，對(duì)政策組合文獻(xiàn)的發(fā)文量、年度分布、核心文獻(xiàn)等情況進(jìn)行簡單統(tǒng)計(jì)分析。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步厘清創(chuàng)新政策組合發(fā)展脈絡(luò)及理論框架。然后，從政策組合維度、要素、過程和特征4個(gè)方面對(duì)創(chuàng)新政策組合定性和定量研究進(jìn)行回顧。

(1)政策組合概念從宏觀經(jīng)濟(jì)政策和環(huán)境政策領(lǐng)域被引入到創(chuàng)新政策領(lǐng)域，多重市場失靈、多重系統(tǒng)失靈和多重政策目標(biāo)為其實(shí)施提供了理論支撐。僅憑單一政策難以解決多重市場失靈、多重系統(tǒng)失靈問題，每種失靈都需要通過不同的工具加以緩解。此外，政策往往需要服務(wù)多個(gè)政策目標(biāo)并針對(duì)不同參與者群體。因此，政策制定者需要考慮到不同相關(guān)目標(biāo)群體，找到滿足各種目標(biāo)的政策組合。

(2)創(chuàng)新政策組合這一概念內(nèi)涵仍在不斷完善與發(fā)展，雖然現(xiàn)有文獻(xiàn)尚未形成統(tǒng)一定義，但是已經(jīng)達(dá)成一些共識(shí)。學(xué)者們認(rèn)為，政策組合具有動(dòng)態(tài)性，政策工具組合、政策之間的相互作用是政策組合的核心內(nèi)容，需要關(guān)注政策組合出現(xiàn)、互動(dòng)和發(fā)揮作用的整個(gè)過程。此外，根據(jù)不同分類標(biāo)準(zhǔn)，政策組合具有不同的分類。

(3)經(jīng)過多年發(fā)展，創(chuàng)新政策組合理論框架逐步形成并不斷豐富，包括政策組合維度和組成部分。其中，政策組合維度可分為政策空間、治理空間、地理和時(shí)間4個(gè)維度，而政策組合的組成部分則包括要素、過程和特征。目前，國外已經(jīng)有一大批學(xué)者持續(xù)跟進(jìn)創(chuàng)新政策組合領(lǐng)域研究，但是國內(nèi)該領(lǐng)域研究尚處于起步階段。

(4)現(xiàn)有創(chuàng)新政策組合研究主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：在政策組合維度上，大多數(shù)研究主要探討不同治理空間這一維度的政策組合，而對(duì)政策空間、地理空間和時(shí)間這3個(gè)維度的探討較少。在政策組合要素上，現(xiàn)有研究探討了不同創(chuàng)新政策工具組合，尚未突出政策工具組合目標(biāo)、特征的重要性，也很少關(guān)注政策戰(zhàn)略、政策背景和目標(biāo)群體等其它要素。在政策組合過程上，以定性研究為主，重點(diǎn)分析政策設(shè)計(jì)與制定過程，鮮見定量實(shí)證研究，尤其是結(jié)合創(chuàng)新政策背景的相關(guān)研究。在政策組合特征上， 絕大多數(shù)是針對(duì)某一具體行業(yè)進(jìn)行分析的截面研究，在政策組合特征概念化和測量上差異比較大，也難以準(zhǔn)確刻畫政策特征動(dòng)態(tài)演化過程。

4.2 未來展望

盡管國內(nèi)外學(xué)者在創(chuàng)新政策組合內(nèi)涵、分類、理論框架和實(shí)證分析等方面進(jìn)行了大量研究，但對(duì)于這一新興領(lǐng)域，還存在許多局限。因此，在上述研究的基礎(chǔ)上，本文提出創(chuàng)新政策組合領(lǐng)域未來研究方向，主要包括：

(1)結(jié)合我國實(shí)際進(jìn)一步明確界定不同情境下創(chuàng)新政策組合概念內(nèi)涵，解決創(chuàng)新政策組合不同模塊的測量問題，從而拓展創(chuàng)新政策組合理論框架。創(chuàng)新政策組合理論發(fā)展是后續(xù)實(shí)證研究的重要基礎(chǔ)，但我國相關(guān)研究仍處于起步階段。因此，結(jié)合中國情境拓展現(xiàn)有理論框架是未來重要研究方向。

(2)從多個(gè)維度探討創(chuàng)新政策組合的影響效應(yīng)，尤其應(yīng)加強(qiáng)政策空間、地理空間和時(shí)間等維度的研究。現(xiàn)有研究大多數(shù)是圍繞治理空間這一維度開展的，對(duì)政策組合維度的其它3個(gè)方面關(guān)注較少，因而有必要加強(qiáng)。

(3)在政策組合要素方面，加強(qiáng)對(duì)政策戰(zhàn)略、不同政策目標(biāo)和政策工具組合、政策背景與目標(biāo)群體等領(lǐng)域的研究，并考慮企業(yè)異質(zhì)性因素以及外部因素對(duì)政策組合效應(yīng)的影響。大多數(shù)現(xiàn)有研究是對(duì)不同類型政策工具組合影響效果的探討，且研究結(jié)論尚未達(dá)成一致。

(4)在政策組合過程方面，一方面，需要加強(qiáng)定量研究，并注重涵蓋所有政策制定和實(shí)施過程，從而揭示政策組合的影響；另一方面，需要針對(duì)不同類型、處于不同生命周期的創(chuàng)新活動(dòng)，制定和實(shí)施創(chuàng)新政策組合。目前，該領(lǐng)域研究大多數(shù)是定性理論探討，沒有真正打開政策組合過程的“黑箱”。

(5)在政策組合特征方面，一方面，需要進(jìn)一步概念化、量化創(chuàng)新政策組合特征，使不同研究具有可比性；另一方面，需加強(qiáng)微觀企業(yè)層面研究，收集動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)，探討隨時(shí)間變化的政策組合特征及其對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的影響。目前，大多數(shù)文獻(xiàn)僅討論某一具體行業(yè)政策組合特征及其影響效應(yīng)，但由于特征量化不同而難以進(jìn)行比較。