清代京官“養廉銀”問題探析

朱泰瑞

摘 要? 耗羨歸公政策推行之后，清廷為外官發放養廉銀，京官收入微薄的現象沒有改變。為平衡內外臣工收入差異，保障京官生活和工作的需要，清廷對這一群體也逐漸實行了“養廉銀”制度。該政策在清朝中后期不斷地進行調整，尤其在社會變動較大的晚清，“養廉銀”項的增設和發放與時局密切相關。清廷為京官發放“養廉銀”，尚有其他政治因素的考量，如通過加強集權來鞏固統治，試圖在內外臣工中樹立威望和保證滿族在各種勢力中執牛耳的地位等。

關鍵詞? 清代 耗羨歸公 京官 養廉銀

中圖分類號 K249 文獻標識碼 A 收稿日期 2020-02-02

Abstract After the implementation of the policy of Haoxian owned by the government， the Qing government provided officials outside the capital with high salary for honesty， but the phenomenon that the incomes of government officials in the capital were low remained unchanged. In order to balance the income difference between the officials outside and inside the capital and to guarantee the life and work needs of government officials in the capital， the Qing government gradually implemented the system of "high salary for honesty". The policy was constantly adjusted in the middle and late Qing Dynasty， especially in the late Qing Dynasty， when social changes were relatively large， and the addition and release of the "high salary for honesty" was closely related to the political situation. There were other political factors when the Qing government issued high salary to government officials in the capital， such as strengthening centralization to consolidate the rule， trying to establish prestige among officials， and ensuring that Manchu occupy a leading position in various forces.

Keyword Qing Dynasty; Haoxian owned by the government; government officials in the capital; high salary for honesty

“養廉銀”在清代是朝廷對于官吏俸祿過低的一種彌補措施，其中為增加京官的收入設置了“恩俸”和“雙俸”等，并且在清朝中后期不斷地進行調整，直至清末終被時代所拋棄。

一、清初京官“養廉銀”出現的背景和原因

清初，京官俸祿幾經調整，至順治十三年（1656）方始議定標準，并且相沿成為定制[1]卷51。在這一過程中，清廷堅持了明代以來的低俸傳統，故而京官的正俸非常微薄，雍正三年（1725）九月甚至到了不得不為在京漢官增加俸米的地步，“今見漢官帶家口者多，若俸米仍照舊數，則日用或有不敷，難免內顧之慮。嗣后在京大小漢官著按俸銀數目給予俸米，俾祿糈所頒足供養贍”[2]卷14，即便是皇帝身邊的公職人員，收入也不容樂觀，如雍正七年（1729）“又議準乾清門行走之一等臺吉歲給銀百兩，二等八十兩，三等六十兩，四等四十兩。”[1]卷51故而對于一些已不甚合理的俸祿制度會時有調整，“（順治）七年奏準內府官不支俸銀，月支米二斛。十年定旗員每俸銀一兩給米一斛;漢官不拘品級，歲支米十有二石”[1]卷51、“（雍正）八年題準考取中書未補授者，照滿帖寫中書例給予俸銀祿米”[1]卷51、乾隆二年（1737）“應令欽天監堂官于漢天文生內將精通算法、行走勤慎者選取二十四名送部注冊，一例給予九品俸祿，其余五十六名仍月食餉銀一兩五錢”[1]卷51等。

京官作為中央公職人員，除有俸祿這一正式收入外，還存在著饋送等“灰色收入”和更多皇帝賞賜的機會等[3]322，但事實上，由于各部門的職司不同，人脈資源存在差異，故而最終能夠獲得的結果也不一樣，像戶部和翰林院這種“肥差”與“清水衙門”之間的差別有如天壤;而且皇帝賞賜的機會雖然較外官為多，但大多是一時性的，如雍正八年（1730）九月，“上諭內閣：‘昨因京師地震……而滿、漢大小官員等俱有修垣葺屋之事……著將各部院衙門官員、八旗都統、副都統、統領、參領、佐領、驍騎校、護軍校等，以及上衙門之世襲官、上三旗侍衛、內務府官員、步軍統領衙門等官、巡捕三營官弁，每人俱賞給半年之俸”[2]卷14，況且未必會是錢糧。另外，清代皇帝對于官員的要求比較嚴苛，“天子腳下”的京官首當其沖，普遍經常性地遭到罰俸，尤以罰俸一月居多，雖然處罰的程度不重，也會偶有減免，但是一旦遇上便是雪上加霜[4]50-51[5]28，更不用說僅得一份正俸的見任官員了[1]卷51。

所以從整體上來看，低俸是清前期京官“養廉銀”出現的前提條件，乾隆元年（1736）八月，“上諭總理事務王大臣：‘……從前在京文員俸祿，未足供其日用，……是以雍正三年特旨增添漢官俸米，而各部堂官又加恩給予雙俸……今朕仰體皇考嘉惠臣工至意，仿佛雙俸之例，將在京大小文員俸祿，加一倍賞給，令其用度從容……所給恩俸，著自乾隆二年春季為始”[6]4734，乾隆六年（1741）三月，又“上諭九卿：‘……于常俸之外特加雙俸，而教職微員皆沾祿賜，……俾得日用充足，庶乎保其操守。”[6]3471而最直接原因則是在于耗羨歸公后外官養廉銀的影響，京官的“養廉銀”是耗羨歸公后養廉銀政策的擴大，“養廉銀只限于發給外官和八旗官員”[7]2262，且數量遠遠超過了正俸，較之在京同級官員“分別高出原有俸祿數倍、數十倍之多”[8]687，京官與外官收入差距的拉大在精神上給予前者以不小的沖擊，易產生貪瀆和追求外放等行為，故而給予京官“養廉銀”以增加收入這一現實需要成為題中之義、應有之舉。之所以直到此時才給予京官以“養廉銀”，除了最初并非是為其設置以外，還在于國家財政困窘，需要有所規劃，“臣僚軍民，均宜一體施恩，共沾德意，但國家經費有常，必通盤計算，方可舉行。故施之有先后，而行之有次第。……而各省逋欠甚多，民力艱難，殊宜寬恤，故必恩膏先及于在內之八旗兵丁，暨直省之百姓，而后可加于臣工。蓋以臣工現受祿糈，雖未必充裕，而較之兵民，猶屬可支事，尚可緩。”[6]2373

二、清代前期京官“養廉銀”的設置

與外官不同，京官的“養廉銀”只有少數被冠以“養廉”二字，如鑾儀使和吏、禮二部堂司各官[6]4750，4763。在京文官的其他名目主要有“恩俸”和“雙俸”等，雍正三年（1725）在京漢官增加俸米一般視為“恩俸”之始，但切實作出舉措則是在雍正六年（1728），其目的主要在于補貼京官的家用，是作為恩典頒發的，照顧的是事繁祿少的部門，數量與正俸相同，“（雍正）六年諭吏、戶、兵、刑、工五部堂官內，除差往外省署印外，俸銀、俸米著加倍給與，其署理之堂官亦照此賞給”[1]卷51，乾隆二年（1737）又進一步擴大了范圍，“又議準批本官傳奏官辦理養心殿造辦處、懋勤殿、暢春園、圓明園、中正殿、繙書房、熱河等處事務之御史、郎中、員外郎、主事、筆帖式等官，暨實錄館、律例館辦事各官……應一例準其支領恩俸。”[1]卷51至于“恩俸”的資金來源，有仿效外官養廉辦法的痕跡，除由戶部撥給外，其余主要來自于地方[9]66。“雙俸”與“恩俸”并無明顯區別，是“恩俸”制度化的產物[4]50-51，其施行也有了相應的規范，“（乾隆）三年奏準已經任事、未經授職及由考選錄用并無過犯，奉特旨在各衙門試用等官，照見任銜支食正俸，受職之后支給雙俸;其被參、部議降調試用人員毋庸給俸，受職后照例支給。”[1]卷51當遇到罰俸時，以上額外賞給的俸祿最終與正俸一并處罰，“（乾隆）二年諭：‘昔年皇考念部務繁多之尚書、侍郎，特恩加賜雙俸，并令遇有罰俸處分，免罰加賜恩俸……上年，朕將在京文官俸銀槩加一倍……若遇處分時，亦照從前部堂之例，不罰加增之恩俸……嗣后大小京官遇有罰俸案件，將本身應得之俸按年、按月計算，不必分晰扣除。”[1]卷51

此外，還有一些具有養廉作用但沒有“養廉銀”之名的收入[10]96，如“柴薪銀”、飯銀和公費銀等。“柴薪銀”是漢族官員所獨有的一項待遇，實行于順治元年（1644）至十三年（1656），時間較短暫。飯銀，又稱飯食銀，旨在彌補生活開支，但與“恩俸”和“雙俸”戶部給發方式不同，朝廷相關部門均設有飯銀處，地方解交資金之后，由其專門掌管飯食銀的收錄與發放[11]54，數額因職務的繁簡而有多寡，但均不超過地方養廉之數[12]37。公費銀，又稱“在京各衙門公費銀”“公費”“月費銀”和“月費”等，旨在彌補工作開支，主要有以下五個特點：（1）辦公補助，離署按日扣除[1]卷51;（2）按月發放，因差未領可于次月補領[1]卷51;（3）覆蓋面廣、數量不等，如“順治二年規定京官每月支給公費銀，宗人府左右宗人、內閣大學士、各部院尚書、左都御史均月支公費銀五兩，各部院侍郎、內務府總管、內閣學士、宗人府丞、通政使司、大理寺卿等支4兩”[5]19;（4）工部自給，銀兩折制錢發放且數次調整[1]卷51;（5）“月費屬于公費，但卻按月發給個人。”[13]148

在京武官職在戰守，“養廉銀”來源相對單一，以“名糧”為主。“名糧”又稱“親丁名糧”“親隨名糧”“隨丁名糧”和“隨甲銀”等，為禁旅八旗長期保存，主要有以下八個特點：（1）滿洲八旗親隨兵數量始終多于蒙古、漢軍八旗[1]卷52;（2）京師綠旗巡捕三營曾存在折成發放情況，乾隆六年，“再向例，給領價值，按時價每兩扣存銀一錢，名為節省，今既酌定銀數，再扣一成節省恐致不敷，應免其扣存，按照時價實數支給”[1]卷52;（3）仿照慣例或相似群體給予，雍正七年（1729），“朕思八旗佐領下均有副驍騎校，八旗每佐領下著增副護軍校一人，副驍騎校、副護軍校每月著加賞銀一兩，共食餉五兩，米照常”[1]卷52;（4）新歸旗下旗員實行新政策，“（順治）四年題準新歸旗內滿洲、蒙古、漢軍兵未經撥給地畝者，照例折給馬乾銀”[1]卷52;（5）不任事者不準支領[1]卷52;（6）已有養廉來源者不能重復支領，且軍前、牧場效力只給主署之人[1]卷52;（7）文官亦能得此待遇，“（乾隆元年）又議準尚書、侍郎等兼管都統、副都統者，其都統等任內親隨兵應準兼支，郎中等兼佐領者亦準兼支。……又議準文官三品以上原有親隨兵者仍照舊支給”[1]卷52;（8）漢額不在其列，“（乾隆）十五年議準在京八旗、漢軍補授大學士、尚書等職者原系漢額，毋庸給予親隨兵。”[1]卷52

三、清中后期京官“養廉銀”政策的發展變化

在相對穩定的清中期，養廉銀政策不斷完善，主要有以下五項調整：（1）增加時有速辦公事以至經常虧空的大興、宛平二縣備用之銀[2]卷14;（2）清除武官交接時的一些陋習，雍正八年（1730），“嗣后武弁去任之時，其親丁名糧照舊存留，不必歸入截曠項下，其署事之員若系候補試用者，準其全行支給，以作養廉;若系現任之員兼理者，準其支給一半，將一半留在本營以為修葺衙署、修補什物等項之費，即交該營守備存貯”[1]卷52;（3）預借“養廉銀”[14]229-232;（4）調整總兵的“養廉銀”數量，嘉慶四年（1799），“（步軍統領衙門）其左、右二翼總兵俱定位正二品，每年各給該總兵養廉銀八百兩”[15]卷130;（5）整頓禮部等濫借銀兩的情況，“（嘉慶）九年奉旨，此項銀兩原系賞給禮部衙門辦公之用，從前該部堂司各官辦理不善，未能撙節，致費用過多，應經咨戶部支借，甚至將隔年應領之項豫行提借，實屬不合，各部院衙門亦間有咨借銀兩者。……現據戶部查明，歷次借支已逾四十余年之久……所有此項銀兩著加恩免其按成攤賠。……倘再有隔年豫行咨借之事，著戶部一面駁回，一面據實參奏。”[16]卷177

晚清受到西方的沖擊和近代化的影響，產生了一些新的“養廉銀”項，如津貼和薪水等，“臣謹按當時官俸，或曰‘公費，或曰‘津貼，或曰‘薪水，名目參差，京官、各部院不同。”[15]卷73光緒二十九年（1903）設置津貼，“又諭：‘翰林院為文學之班，都察院有獻替之責，該堂官及所屬各官均應量予津貼。嗣后，翰林院著每年賞銀三萬兩，都察院每年賞銀四萬兩，由度支部發給”[15]卷73，宣統二年又設置“公費”，“京官每年每員公費：軍機大臣二萬四千兩，尚書一萬兩，侍郎八千兩，左右丞四千兩，左右參贊三千六百兩。候補丞參及丞參上行走、丞參聽行走，不支薪水;有主管事項者各以其事項開支;至各衙門附設局、所，均比照各司辦理。一等二千四百兩，二等一千九百二十兩，三等九百六十兩，四等六百兩，五等四百八十兩，六等三百六十兩，七等一百八十兩。參事、僉事比照司長，多者照減，不足者不加。”[15]卷73新設立的一些部門也獲得了“養廉銀”，如外交部等，光緒二十七年，“每司設掌印主稿各一員，照支郎中養廉;幫掌印、幫主稿各一員，照支員外養廉;幫掌印、幫主稿上行走各一員，照支主事養廉，均就實缺人員分派。”[15]卷118

而且這些新增的“養廉銀”項也時有調整，多為裁減，如光緒三十四年（1908），“御前行走侍衛前已賞津貼銀二千兩，著改為每員每月賞給津貼銀一百兩，由度支部給發”[15]卷73;亦有不得不主動增加的，光緒三十三年（1907），“查該衛差使（鑾儀衛）重要公費無多，雖前經奏撥銀二萬兩，近年物力艱難發放各款已形竭蹶，至當差人員，俸糈微薄，不免有衣履垢敝之情……應請恩準飭下度支部每年撥給經費銀四萬兩，以一萬兩補助署中公用，以三萬兩津貼各員。”[15]卷130另外，因戰爭、賠款、建設和改革等原因，“養廉銀”往往會被挪作他用，“（咸豐）三年，太仆寺卿李雑翰奏請暫停養廉以充軍餉，命軍機大臣等會同該部議奏、議上，武職自三品以上停給兩成;文職自一品至七品暫給養廉銀六成，八品以下免其停扣此項銀兩。令各該督、藩、司覆明數目，提出另存，由督撫專折奏報，聽候撥用，俟軍務告竣，仍復舊額從之”[15]卷73，即便是新增的養廉銀項也不免于此，光緒十年，“倘明年防務一時未能全撤，近畿兵勇仍須在部領餉，即各省應解京餉無欠，仍難敷用，戶庫他款殊難議減、議裁，唯此項津貼系新增款項，尚可暫定開放挪作正項動用……以此恩施之款作應急之用，義所宜然”[15]卷73，甚至同正俸一樣停發，待日后補上，“惟京官困苦久在……見在歲暮，所有本年年底應放津貼懇恩仍前開放，至光緒十一年滿年津貼即擬概行暫停一年，至光緒十二年春閑再覆部餉如實敷用仍懇恩照前章放給”[15]卷73，不過此類事情既然時有發生，清政府自然會有所預備，光緒十年（1884），“因是以請由各省、關外銷閑款項下每年共湊撥京官津貼銀二十六萬解交戶部飯銀處存貯，以備分給四、五品京堂及翰、科道、宗人府、內閣、六部、理藩院辦事官員奏準通行，嗣于本年會同吏部定章，按三屆分放。”[15]卷73到了清末，左支右絀難以為繼的京官“養廉銀”終因不符新政改革和辛亥革命等的時代要求而伴隨著清政府一同退出了歷史舞臺。

四、結語

清代京官的“養廉銀”是耗羨歸公后外官養廉銀影響下朝廷對于京官在經濟上的一種特殊關照，其目的最初非常簡單，就是為了保障京官的生活和工作需要，不過從客觀上來講，這也是使內外官收入重新趨于平衡的必然要求。“養廉銀”從中央到京畿，名目、來源和管理機構眾多，皇帝也多有圣訓，清統治者除了追求制度劃一以外，在實際操作中還考慮到了一些特殊情況，如不可抗力和權力運作等，使“養廉銀”盡可能地落到實處。此外，其中暗含著通過加強集權鞏固統治等目的，想要在內外臣工中樹立威望和保證滿族在各種勢力中執牛耳的地位，如用“柴薪銀”穩定清初漢官的人心和清統治者將“養廉銀”視為一種恩典等，至于“名糧”偏重于滿洲八旗而不將滿、蒙、漢八旗以至于京師綠營巡捕三營一視同仁，甚至將綠營的“名糧”取消了等等，則是出于鞏固自身統治的需要。在西方的沖擊和自身的反應下，晚清時期的國家財政波動較大，“養廉銀”開始出現拖欠和停發等情況，甚至新設的“養廉銀”項也不免于此，京官的“養廉銀”在清末有時甚至起著正俸該起的作用。“養廉銀”政策實施的整個過程，不僅直接反映了清代京官群體收入的發展變化，也從側面反映出了國家財政從政權初定時的相對穩定到晚清近代化時的動蕩這一歷史變遷，揭示出了清統治者在政治建構等方面的一些深切考量。

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