法國《加強國內安全和反恐法》的核心淵源與主要特征

任華

2017年10月31日，法國新的《加強國內安全和反恐法》在法國政府的《政府公告報》上公布，并自當日起生效。其立法過程既是對2015年到2017年為期兩年的國家緊急狀態中做法的常態化，更體現了法國作為獨立自主的立法主體，堅持獨立立法，不受外界干擾，維護國家安全的堅定決心。

一、法國《加強國內安全和反恐法》的核心淵源

法國是大陸法系的主要國家之一，其法律以成文法為主。因此，新法的制定或多或少都與之前的法律（或法律原則）存在著一定的淵源。從法國《加強國內安全和反恐法》的內容上和制定過程來看，其核心淵源主要是以下兩方面。

第一，法國《民法典》。從《加強國內安全和反恐法》的內容上來看，《加強國內安全和反恐法》的首要淵源是《民法典》（即《拿破侖法典》）。法國的《民法典》是資本主義國家最早的《民法典》，它主要涉及人法（即民事權利）、物法（各類財產所有權和其他物權）和獲取各類所有權的方法的規定。《加強國內安全和反恐法》第一編第三章和第五章分別對加強證人保護、洗錢罪及資助恐怖主義犯罪等進行了規定，從人和物兩個角度保護和界定了與恐怖主義犯罪有關的原則，遵循了《民法典》對人權平等、法律面前人人平等等原則，同時也體現了正義的原則。《加強國內安全和反恐法》通過后，法國內政部長杰勒德·科隆布（Gerard Colomb）認為：“我們必須保護和維護我們國家反對恐怖主義的價值觀。正義和自由是我們系統的核心，是恐怖分子想要摧毀的東西。”因此，《民法典》構成了法國《加強國內安全和反恐法》的核心淵源之一。

第二，法國國內的其他成文法及法案。法國在反恐立法方面是先行者。《加強國內安全和反恐法》立法之前，法國國內的一些成文法及法案中已經涉及恐怖主義犯罪，因此，這些法律及法案是《加強國內安全和反恐法》的另一個核心淵源。“二戰”后，法國出臺了多部反恐類法律，涉及實體法、程序法以及刑事政策等，但是這些法律散布于《刑法典》《刑事訴訟法典》以及《國內安全法典》等諸多法律之中，沒有形成完整的加強國內安全和反恐法律體系，難以應對日益嚴峻的反恐局勢。2015年的《查理周刊》事件后，法國不僅實行了為期兩年的國家緊急狀態，法國政府及議員還向法國議會提交了《情報法草案》《關于國家保護的憲法草案》《預防及打擊在公共交通中不文明、損害公共安全及恐怖活動的法律建議案》等，這些法律或者法案不僅將國家緊急狀態中的一些舉措合法化，而且也構成了《加強國內安全和反恐法》的一部分內容（第一編及第三編）。因此，法國國內法及法案是《加強國內安全和反恐法》的另一個核心淵源。

二、法國《加強國內安全和反恐法》的主要特征

第一，注重行政機構、立法機構、司法機構之間的協調。《加強國內安全和反恐法》涉及情報機構、偵查機構和檢察機構等行政機構與立法機構、司法機構之間的協調，但他們之間的協調不是一蹴而就的。“9·11”事件后，法國政府試圖推動強化偵檢機關打擊恐怖主義等有組織犯罪活動的能力，但受制于憲法委員會以及議會兩院、法國民眾崇尚自由人權等思想，法國政府提交的許多關于強化打擊反恐的法案要么夭折、要么大打折扣。這表明，法國立法和司法機構之間對反恐類法律立法的認識存在較大的差異，且立法遠遠落后于司法實踐，這導致了法國反恐類立法一直難產。《加強國內安全和反恐法》的通過，也是行政機構、立法機構和司法機構之間較好協調的產物。主要體現在以下兩方面。

一方面，《加強國內安全和反恐法》的一些條文是對2015年至2017年國家緊急狀態中的一些非常態化做法的常態化，這些做法賦予了行政機構更多的權力，已經涉及法國刑事司法體系運行的一般原則，如司法審查力度的弱化、技術偵查手段的常態化和合法化、行政手段的司法化等。因此，如何將這些非常時期的做法常態化，是法國行政機構與立法機構之間亟須解決的問題。在為期兩年的國家緊急狀態期間，法國警方提供了大量有關特定人群的信息，如果沒有緊急狀態的法律豁免，他們將無法獲得這些信息，這些信息幫助法國警方防范了大量未遂的恐怖襲擊。

另一方面，《加強國內安全和反恐法》的第二編《關于加強刑事訴訟保障以及簡化程序運行的規定》，以法律的形式擴大了法國金融檢察官的管轄權限，擴大了法國海關司法局的權力，減輕了法國海關打擊洗錢犯罪的證明責任等。同時，法國還修改了《刑事訴訟法典》《海關法典》等法典，以適應其國內反恐局勢的發展。從《加強國內安全和反恐法》的立法過程來看，《加強國內安全和反恐法》立法體現了法國政界堅持維護法國國內安全的首要原則。在安全和人權、自由的選擇上，法國立法機構首先選擇了保障法國公民和法國的國家安全，而不是罔顧安全局勢的惡化，任由恐怖主義在法國大行其道。通過法國行政機構、立法機構和司法機構的協調，《加強國內安全和反恐法》在提交議會后，很快就以較高的票數（415票贊成、217票反對）通過。

第二，注重公民權利與公共權力之間的協調。2015年至2017年國家緊急狀態的實施以及《加強國內安全和反恐法》在制定過程中，法國社會一直對《加強國內安全和反恐法》涉及的公民權利與公共權力之間的協調爭論不休。2017年10月3日，法國國會下議院國民議會通過了《加強國內安全和反恐法》，認為該法最重要的意義是在法國面臨“極端”恐怖威脅的時候，賦予了警察更多的執法權力，并將這些權力合法化。反對立法的主要是左派議員，他們認為新的《加強國內安全和反恐法》賦予法國行政機構尤其是情報部門更多的權力，使法國政府不僅可以獲取與恐怖嫌犯相關的所有網絡信息，比如通信往來、社交網絡、網站服務等，也可以安裝竊聽設備、竊聽軟件等，還將緊急安全規則寫入普通法律，允許警察在沒有搜查令的情況下進行搜查，并限制嫌疑人的行動，這都可能會威脅和侵犯到普通公民的隱私權等公民權利。因此，新《加強國內安全和反恐法》試圖在公民權利和公共權力擴張之間進行協調。《加強國內安全和反恐法》草案一開始就指出：“刑法的目的是保護每個人的權利和自由，使社會的存在、團結、價值及組織運作免受犯罪行為的破壞……在面臨恐怖主義威脅的情況下，個人自由及公共自由保障無論在何種情況下都不能受到削弱。”

第三，堅持獨立自主立法的原則。《加強國內安全和反恐法》立法的重要背景是法國在2015年至2017年實施了為期兩年的國家緊急狀態。在《加強國內安全和反恐法》立法過程中，法國國內支持率很高，國際上卻多有批評的聲音，但法國堅持立法權的獨立自主，堅定地推動《加強國內安全和反恐法》的立法，維護國家安全。

法國《加強國內安全和反恐法》立法的壓力主要來自于歐盟和國際人權組織。法國《加強國內安全和反恐法》的一些規定超出了歐盟的規定。根據歐盟的“申根法”，允許各成員國在沿邊界以內20公里及港口、機場和開放國際運輸的鐵路或公路車站進行6個小時的身份檢查;但法國《加強國內安全和反恐法》將檢查時間延長至12小時，并將范圍延伸到車站的站臺。類似的情況在《加強國內安全和反恐法》中還有若干處。因此，法國總統馬克龍2016年10月31日前往法國東部城市斯特拉斯堡，先后到歐洲理事會和歐洲人權法院發表演講，為《加強國內安全和反恐法》辯護。但法國作為歐洲一體化的領袖，也作出了一些妥協。在《加強國內安全和反恐法》第三編第三章，專門規定了《關于適用2013年1月15日歐盟議會以及歐盟理事會關于爆炸物探測器商業化及使用的歐盟條例：爆炸物探測的商業化及使用》，試圖將歐盟的規定與法國《加強國內安全和反恐法》結合起來。

在國際人權組織方面，2017年初，國際特赦組織（Amnesty International）公布2016年度人權報告，對法國人權現況表示特別憂慮，其認為法國一再延長國家緊急狀態侵害了人民的自由和權利，為期兩年的國家緊急狀態中的措施破壞了無罪推定和公平程序的原則，讓執法單位可以單方面限制人民權利，尤其是集會游行權，而且有些措施是帶有歧視地執行。該組織還認為法國在安置難民方面態度不夠積極，而且法國政界和一些政治精英對移民、難民的歧視也比比皆是。人權觀察組織（Human Rights Watch）在2017年9月份發布的一份聲明中說：“法國新的《加強國內安全和反恐法》賦予了行政部門更大的權力，壓制了法國普通民眾信仰、集會、自由行動、表達自己和享受隱私的能力。”聯合國人權高級專員辦事處人權問題特別報告員菲奧諾拉·尼·奧拉寧（Fionnuala Ni Aolain）認為在《加強國內安全和反恐法》之外，法國可能沒有足夠的制衡措施來保護公民在行動自由、隱私、家庭生活、宗教信仰自由等方面的權利。為了應對這些人權組織的質疑，2018年5月14日至23日，法國邀請了奧拉寧對法國進行了為期九天的訪問，訪問后，她對法國采取的反恐措施和《加強國內安全和反恐法》基本認同，這緩和了國際層面對法國《加強國內安全和反恐法》的批評。

（責任編輯：張敏嬌）