流程再造視角下：政府購買服務機制的創新研究

十八大以來，中央提出了加強社會建設、推進各項社會事業，加強和創新社會管理以及推進政府職能轉變的要求，正是在這樣背景下，政府購買公共服務正逐漸成為發展社會服務的重要力量。但由于我國政府購買項目處于早期探索階段，在其服務過程中不可避免的會出現一定問題?；诖耍P者通過描述我國政府購買服務的現狀以及分析其存在的問題，從流程再造理論視角出發，對政府購買服務的流程機制進行創新再造，以便對購買服務中存在的問題有深入了解，從而提高公共服務質量，促進我國社會治理的良好發展。

一、問題的提出

我國的政府購買服務開始于20世紀90年代，目前已成為公共服務供給的重要方式，中央政府高度重視，各地政府普遍大力推行政府購買服務。

政府之所以要將一些公共服務事項交給社會組織來承擔，是因為政府具有轉移職能的迫切需求，以提升服務的質量和效率，有效降低服務成本。但是由于在政府購買服務的過程中，由于缺乏一套合理的、完整的以及統一的流程制度，導致我國的政府購買服務中存在著一系列的問題。如首先，在社會組織申請政府項目到項目完成的過程中，需要經歷一系列的復雜的過程，如服務項目與民眾需求錯位、服務的針對性不強、服務的專業性質量等問題。因此，如何為社會公眾提供數量與質量并存，且可靠與符合公眾需求的公共服務是有待政府解決的重要問題。

二、政府購買服務流程的現狀及存在的問題

筆者主要從政府購買公共服務的購買主體、購買公共服務的承接主體、購買內容、購買服務的資金來源與資金管理、以及對購買服務的評估與監督五個方面來分析政府購買公共服務的現狀以及政府購買服務過程中所存在的問題。

（一）政府購買主體的實踐表現

購買主體在購買服務的實踐過程中，存在著以下問題：第一，在購買主體在決定購買公共服務的內容時，將終端需求者即社會公眾排除于購買決策之外。社會公眾僅僅有權利選舉代表組成代議機關，代表可以就社會公眾關心的問題提出議案，政府會依據這些議案制定服務內容，根據工作任務有選擇的購買服務。在這一過程中，政府人員作為理性的個體，可能基于理性與利益的考慮偏離委托委托人的需求。第二，在政府購買服務的過程中，政府對購買服務認識不足，并且存在權責不明的情況，導致公共服務質量不高。與此同時，部分社會組織是在政府的幫助扶持下成立的，這類社會組織高度依賴于政府部門，缺乏獨立性，導致其在一些公共服務領域不具備有效的競爭的條件，導致公共服務質量不高。

（二）購買公共服務的承接主體即服務的承接者的實踐表現

公共服務的服務承接主體主要是社會組織。一方面，我國社會組織一般規模較小，缺乏專業人才導致專業性偏低。在項目開展過程中，社會組織成員在面對不同類型的被服務人群時都用同一種思維進行，用同一種方式對待，沒有尊重不同人群由于性別、年齡、生活背景、文化程度、籍貫等所產生的差異和各自的特點，導致服務過程出現程式化、服務單一的問題，同時許多社會工作者在設計服務項目時都運用個案、小組、社區三大手法，所有服務都落入這三大部分，沒有深入研究不同人群的特點與其需求，最終使服務存在表面化、形式化的問題。

（三）政府購買服務的購買內容

從國家層面來看，我國政府購買服務指導性目錄范圍包括以下幾類：基本公共服務、杜會管理性服務、行業管理與協調性服務、技術性服務以及政府履職所需輔助性服務。目前我國政府購買服務的內容雖已經涵蓋了包括社區服務在內的諸多領域，但存在服務邊界不明確的問題。并不是所有的公共服務都適合政府購買，比如司法、消防、行政執法就不能轉交給私人部門。因此，應該明確且細致的對政府購買服務的邊界進行確定。

（四）政府購買服務的資金來源及其使用的現狀

目前，是福彩公益金與財政專項資金是我國政府購買公共服務的主要資金來源。但是我國政府購買服務的資金尚未被納入財政預算體系內，并且資金來源復雜，導致它的使用效率極低。

（五）政府購買服務的評估與監管體系的現狀

在具體法律、行政規定中，對各類社會組織監管立法強調的是行政機關的監管，然而，行政機關在對社會組織監管的過程中也存問題，由于行政機關對監管的范圍認識片面社會組織從設立、運行到終止，在此過程中監管涉及多家行政管理機關有民政、稅務、審計機關、財政、工商等多家行政管理單位，在監管中如果是一個事項涉及多家行政機關監管，則可能出現的情況是無行政機關出面監管，如社會組織不合法投資，工商管理部門和民政管理部門都有權監管，但可能出現的結果是誰都不管，同樣，行政機關對監管范圍認識片面，導致監管不充分。此外，我國第三方機構監督也存在起步晚，監督不主動的問題。

三、基于流程再造理論的政府購買服務機制的實現路徑

流程再造理論是從核心流程入手，通過識別和分析傳統專業教學管理流程中存在的問題，對現存的教學管理業務流程進行再造與優化，對組織結構進行有效地重組，以實現教學管理的有效性、高效性和適應性。在政府購買服務的過程中，同樣需要積極協調政府與社會組織間的關系，以提高購買服務的質量，完善政府購買服務機制。筆者根據政府購買服務的流程和流程再造理論，構建了政府購買服務的流程模型再造模型。

為了讓上述流程實現，筆者認為應從以下六個方面來對政府購買服務的各個環節來進行完善。

（一）明確政府的角色定位

首先，政府應該界定好自身的職能邊界，明確角色定位。樹立有限政府和責任政府觀念。在解決行政機關與社會組織關系問題方面去行政化是大勢所趨，樹立“小政府，大社會”的觀念，以合作為主線，根據不同模式采取不同的對策，盡量減少父子模式的社會組織登記，對依附模式的社會組織能獨立的盡量讓其獨立，鼓勵此類社會組織自己尋找出路，從長計議，不能全靠行政機關的支持，與此同時大力發展獨立模式的社會組織，以便高質量的完成購買服務。

（二）評估各類社會組織

在對社會組織進行評估的過程中，第一步，我們應選擇合適的評估機構。應設立獨立的第三方評估機構，該評估機構包括社會組織評估委員會和社會組織評估復核委員會。先有社會組織評估委員會對社會組織的基礎條件、內部治理等方面進行評估，按照規章制度要求分出等級，再由社會組織復核委員會進行審核，以此來保證評估的公正性。其次，評估內容主要分為以下幾個方面：第一，主要考察社會組織是否具備舉辦社會組織的基本條件等。第二，內部治理，如是否具有民主的決策程序和制衡機制等。第三，服務能力和作用發揮。如其服務能力和專業人才伍建設的情況等。第四，誠信建設。如社會組織是否遵紀守法等情況。第五.社會評價。社會評價是指理事、監事、服務對象和相關政府部門等對社會組織的評價。

（三）規范購買流程

開展政府購買服務之前，應該明確政府購買的范圍。各級政府部門將自身職責進行梳理，以簡政放權為原則，根據社會需求、市場發育程度等維度，合理編制采購服務目錄，統一向社會發布。其次，政府購買服務項目時應當采用公開招標的采購方式進行公開招標。公開透明的招標程序能在最大程度上減少政府在購買過程中的腐敗，從而使各個社會組織都有機會平等參與到提供公共服務的競爭中。

（四）明確購買服務的內容

首先，政府購買服務的內容要以社會公眾的真實需求為依據，讓需求者成為決策者，實質性地參與到購買決策過程中去。比如政府向社會公眾即需求者公開信息，讓公眾對購買服務的政策、目錄、方案及潛在生產者等信息有充分的了解，提升他們在購買服務過程中的參與能力。其次，要對政府公共服務的供給有充分的認識，明白哪些方面是可以通過購買方式提供的，哪些方面是不適合用的。通過這樣合理辨別，才能促進更規范、更有序地政府購買服務。

（五）完善監督與檢查機制

首先，政府部門應該明確監察方式。社會組織需要引入第三方評估機構對其業務活動水平和質量進行評估。第三方評估機構必須是獨立的且與社會組織不存在任何利益關系，以此保證第三方評估的公正性、客觀性，促進社會組織依法開展活動，不斷提高社會組織業務水平。其次，公共部門需要一定的監管技術和方法的支持。例如通過引入電子信息技術，將信息技術應用到對社會組織行為的監管中來，這樣可以彌補政府的信息劣勢，增加公眾向政府投訴不當行為的渠道，使得意見可以有效反饋，問題得以及時解決，提高公共服務質量。

（六）完善績效評估機制

由于公共服務質量的難以界定和衡量，服務質量管理需要通過一系列具體化的方法來實現。這需要政府在實施合同監管的時候有一項專門監管質量的質量保證計劃，在質量保證計劃中，應包含以下兩方面的內容：質量檢驗，公民投訴和滿意度調查，以此來保證公共服務的質量。

四、結語

我國正處在服務型政府建設的關鍵時期，政府購買服務的數量與質量決定了服務型政府建設的進程和成敗，因此不斷創新政府購買服務流程機制，改革政府購買服務的供給方式成為我國政府在新的行政環境下面臨的重要課題。因此，政府要適應新的行政任務需要，通過學習型組織的建設，不斷增強為人民服務的能力，推進服務型政府建設的進程。

（王淑芳：南京理工大學）