美藉《美墨加協定》獲國際經貿更強主導權

周密

7月1日，《美國—墨西哥—加拿大協定》（USMCA）正式生效，成為特朗普實現其2016年競選核心承諾的重要政績。美國總統特朗普發表聲明，宣稱自己推動達成了“有史以來規模最大、最公平、最平衡的貿易協定”。特朗普上任以來，多次以“造成美國制造業崗位流失”為由威脅終止1994年1月生效的《北美自由貿易協定》（NAFTA），要求重談。經過一年多艱苦談判，美墨加三國于2018年9月就更新北美自貿協定達成一致，新協定定名為《美墨加協定》。美國國會今年1月最終批準新協定，并提交特朗普簽署成法。

美國是主要受益方

USMCA滿足了“美國優先”的戰略導向，提升和強化了美國在國際經貿規則制定中的地位，也通過整合和提升北美地區的整體實力，為美國企業帶來更大的商業利益。除在爭端解決機制的“日落條款”（部分或全部條文的終止生效日期）等少數非關鍵內容上考慮加拿大和墨西哥的訴求外，與其前身《北美自由貿易協定》類似，USMCA的基本依據來自美國國內法律、規制和商業慣例。美國通過USMCA重塑與加墨兩國的經貿關系，并得以影響兩國相關行業領域的國內管理模式和市場秩序。

2020年1月29日，美國總統特朗普在白宮簽署《美國—墨西哥—加拿大協定》后發表講話。

USMCA中的新議題是加拿大參與協定談判的動力，但從實際結果看，新議題主要代表了美方訴求，加墨兩國承擔的義務和發展壓力反而增加。美國貿易代表辦公室（USTR）認為，USMCA中納入的高標準議題包括知識產權、數字貿易、金融服務、宏觀經濟政策和匯率、勞工和環境等。在知識產權章節，要求各方對版權給予充分的國民待遇且版權保護期限至少70年，強調對制藥和農業創新者的保護，以嚴格標準保護數字音樂、電影和書籍作品。USMCA明確知識產權執法適用于數字環境，打擊在線盜版、竊取衛星和有線網絡信號。USMCA的數字貿易章節禁止針對數字產品的歧視性措施，最大限度減少對數據存儲和處理的限制，約束政府不得要求數字供應商公開專有計算機源代碼和算法，促使政府公共數據開放訪問。USMCA設立了跨境服務貿易承諾的單獨附件，涵蓋投資組合管理、投資咨詢和電子支付等服務，與墨西哥建立了投資者—國家爭端的特定程序。USMCA要求避免競爭性貨幣貶值，解決不公平的貨幣做法。USMCA增強了成員勞工義務承諾的可執行性，對禁止有害漁業補貼、保護海洋物種做出規定。美國和墨西哥還隨之就“環境合作和海關核查協議”進行談判。

農業是美國優勢產業，農產品出口對美國經濟、政治和社會民生有重要影響。加拿大大部分國土氣候寒冷，已開墾土地資源有限，產業集約化、規模化不足，人力資源欠缺且耕作技術相對落后，農業生產效率遠低于美國。在貿易協定的支撐下，美國成為加拿大農產品的重要來源。加拿大也曾嘗試通過制度設計為本國農產品生產者保留部分市場，但USMCA仍明確規定，加拿大為美國農產品出口提供新的關稅配額，擴大液態奶、奶酪、奶油、脫脂奶粉、黃油、煉乳、酸奶、乳酪、酪粉、天然牛奶、乳清、人造黃油、冰激凌等乳制品的市場準入。加拿大取消自2016年以來實施的旨在限制同類進口產品競爭力、保護本國農業的第六、第七類乳制品原料定價措施，同意擴大自美進口雞肉、雞蛋和蛋產品、火雞和肉雞孵化蛋等禽蛋產品的關稅配額。USMCA生效后，加拿大對美國農產品的依賴將進一步增強。

為體現特朗普政府的“公平貿易”理念，USMCA改變了原有NAFTA中美加兩國向墨西哥提供更多非互惠優惠承諾方式的原則，以促使制造業回流美國。協議生效后，美墨之間汽車及其他制造業垂直分工的模式可能逐漸發生變化，水平競爭成為北美地區產業競爭的主要模式。盡管特朗普將“自由貿易”字眼從協議名稱中刪去，USMCA的結構和內容并未跳出自貿協定的范疇，而隨協議成立的USMCA自由貿易委員會也展示了協議的性質。7月1日USMCA生效后，其自由貿易委員會頒布的第一項決定進一步強化了協議機制的可執行性。這項決定主要依據USMCA的規定，在統一監管、程序性規則和規范、秘書處等方面明確了操作性更強的行動。決定的七個附件則細化了上述要求，建立國家審查機制、爭端解決小組和加拿大、墨西哥勞工問題快速反應小組，確定行為守則議事規則，等等。這些迅捷行動表明了美國依照USMCA約束加墨兩國經貿發展模式的決心和動力，也為履行排擠“非市場經濟體”的“毒丸條款”明確了基調。

對美有利未必等于對北美有利

USMCA側重于對傳統制造業和有較多技術含量、較高附加值的產品制造。USMCA修改了原產地規則，規定只有不低于75%的價值增量在北美完成、且40%～45%的產品價值由時薪超過16美元的工人生產的乘用車、輕型卡車和汽車零部件，方可享受USMCA優惠關稅。通過強化的認證、驗證機制和強有力的執法程序，對化學品、鋼鐵產品、玻璃和光纖等工業產品進行更嚴格的原產地規則約束。USMCA免除特定的海關手續費，提高進口許可證和出口許可證的程序透明度，禁止締約方要求當地分銷商進口、限制密碼產品進口，或限制二手制成品進口。在信息和通信技術、制藥、醫療設備、化妝品和化學物質等制造業領域，USMCA還通過專門的附件規定各方的監管兼容性、最佳監管實踐，擴大免稅商品的覆蓋范圍并促進貿易增長。USMCA生效后，汽車制造產業鏈將因為成本的改變在北美地區重構，墨西哥的勞動力成本優勢將大幅降低，以美國市場為目標的汽車生產將更多在美國本土完成，而北美制造并出口全球其他市場的汽車及其零部件可能更貴，導致北美汽車制造業進一步走弱。

新冠疫情暴發后，全球生產活動停滯，人員流動受阻，貿易大幅萎縮，對以外向型經濟發展為主要動力的國家沖擊尤為明顯。USMCA的生效在一定程度上有助于幫助美國擴大外貿，形成較明顯的貿易轉移效應。但自貿協定通常應具備的貿易創造效應在USMCA中可能相對較小。美國改變的是其在北美市場中切蛋糕和利益分配的方式，而非形成良好的價值創造環境。國際貨幣基金組織（IMF）在6月的《世界經濟展望》報告中預測，加拿大、墨西哥2020年的經濟產出將分別同比下降8.4%和10.5%，降幅均超過美國（-8.0%）。USMCA的生效將使加墨兩國經濟雪上加霜，進入更困難階段。以數字貿易為例，USMCA有助于大幅改進加墨兩國對美國版權所有人知識產權的保護，有助于為美國數字貿易出口創造市場環境。但相比而言，加墨兩國本地的數字貿易出口者所能形成的產品數量有限，競爭力不強，難以找到進入美國市場的有效路徑，從USMCA獲益有限。近期印度、美國等國對于數字貿易的關切更為廣泛，將商業軟件應用上升到涉及國家安全的層面。如果通過USMCA形成北美地區的數字流動整合，加墨兩國與美國的國家利益和商業利益的綁定都將進一步加強，未來難以遵循自身的利益訴求，甚至數字領域相關法律法規的出臺都會受到影響。

總之，從USMCA可以看出，美國在談判過程中以232鋼鋁關稅為談判施壓手段，迫使加拿大和墨西哥兩國讓渡更多利益，促成所謂“21世紀貿易協定”，在國際經貿的規則制定和商業利益分配中獲得了更強主導權。

（作者為商務部研究院美洲與大洋洲研究所副所長、研究員）