我國人工影響天氣的行政管理體制探析

涂亦楠,何博聞

(1.中國地質大學(武漢)公共管理學院，湖北 武漢 430074；2.自然資源部法治研究重點實驗室，湖北 武漢 430074;3.中國地質大學(武漢)環境學院，湖北 武漢 430074)

“天河工程”是我國正在研究、準備施行的一項大型人工影響天氣活動(weather modification)，其主要采用大規模人工增雨、空中云水資源動力循環等手段，希望緩解氣候變化造成的黃河流域缺水問題，從而疏解北方的水資源之困[1]。隨著媒體對“天河工程”的報道，該項目的科學性、可行性和環境影響倍受關注，人工影響天氣技術也再次引發熱議。

目前，我國的人工影響天氣技術較為成熟，實踐活動頻繁發生，但相應的行政管理體制還有待厘清與完善。本文通過分析與梳理人工影響天氣中涉及的法律關系、價值追求，概述了我國人工影響天氣的行政管理體系及法律依據，對比研究了國外相關的管理經驗，指出了我國現行的行政管理體制中存在的問題，并提出了完善建議。

1 人工影響天氣概述

1.1 人工影響天氣的界定

人工影響天氣主要指為了避免或減輕氣象災害、合理利用氣候資源，在適當條件下通過科技手段，采取人工方式對局部大氣的物理過程進行人工影響與改變的行為[2]。人工影響天氣的活動主要包括增雨、增雪、防雹、防霜、消霧等，其中人工增雨是最古老和最常見的人工影響天氣活動。人工增雨主要指采取人工催化技術方法，干預并改變云降水的物理過程，以實現局部區域降雨結果的行為。人工增雨采用的催化劑主要包括致冷劑、吸濕性催化劑和碘化銀三類[3]。人工增雨通常使用天氣雷達、探空儀、氣象衛星、探測作業飛機等現代化探測設備查明基礎天氣環境，再應用飛機、火箭、高炮、燃燒爐等運輸設備將催化劑送入云中，從而實現局部區域降雨的干預目標。

1.2 人工影響天氣的歷史與現狀

1946年，美國通用公司的科學家文森特(Vincent Scahger)和歐文(Irving Langmiur)發現可以利用干冰和其他催化劑使得水蒸氣凝結并發生降水[4]。由于擔憂技術的不成熟、不可控和不確定性，美國通用公司將該技術轉讓給了美國軍方，隨后人工降雨技術開始了軍事應用[5]。之后相關技術不斷進步，人工降雨技術逐步在全球范圍內得以民用推廣，目前已有56個國家在施行人工影響天氣活動。隨著人工影響天氣技術的發展，人工影響天氣工程的施行難度與成本不斷降低，其不僅被用于短期預防、減緩和應對自然災害，還被用于長期利用氣候資源和改善生態環境[5]。但從技術的角度看，國際氣象組織仍認為人工影響天氣技術不夠成熟[6]。首先，該技術的應用主要局限在降雨、降雪和抑制冰雹方面，不能避免龍卷風和雷電等災害[7]；其次，該技術只能應用于局部地區和特殊天氣條件下，不能大規模地被應用而造福人類；最后，人工降雨和降雪作業必須基于已有的云層，其僅僅只是作為自然降雨和降雪的有益補充，不能緩解大規模和長時間干旱問題。盡管理論界仍有種種質疑，但是實務界，各國已經展開了頻繁和大規模的人工影響天氣的實踐活動。

1.3 我國人工影響天氣的歷史

自1958年8月8日我國首次在吉林省開展飛機人工增雨作業以來，我國現代人工影響天氣的實踐活動不斷增多。據統計，2012—2018年我國實施飛機人工增雨作業6 194架次,飛行16 871 h，并完成高炮、火箭等地面作業29萬次，共發射火箭彈74萬枚、炮彈526萬發，累計增加降水量約2 860億m3，累計減少冰雹等災害折合經濟效益約700億元[7]。

1.4 我國人工影響天氣的主要目標

我國人工影響天氣的主要目標是：防災、抗災和減災，提供城鄉公共服務和合理利用氣候資源，進行生態修復與環境治理。

1.4.1 防災、抗災和減災

人工影響天氣首先被用于防災、抗災和減災實踐，例如增雨、增雪、消霧、防雹、防霜、避免和應對森林和草原火災、治理高溫引起的湖泊富營養化、處理城鄉重大環境污染事故等。在我國，濃霧、雹暴、霜凍、干旱、高溫會嚴重影響農業生產，造成社會交通秩序混亂和城鄉人民生命財產的損失，開展人工影響天氣活動能夠顯著減少災害的安全隱患，避免經濟損失。人工降雨已成為我國農業氣象災害防御體系的重要組成部分，也是農業增收的重要手段。

1.4.2 提供城鄉公共服務和合理利用氣候資源

人工影響天氣也被廣泛用于提供城鄉公共服務、改善城鄉環境、提升人們生活質量、增加居民經濟收益等，例如人工影響天氣可以進行農業灌溉和水庫蓄水，預防森林、草原和農田干旱，也可以緩解城市酷暑，治理空氣污染，保障大型活動的進行。近年來，在我國人工降雨被大量用于去除空氣中的有害顆粒物、治理霧霾和沙暴以及營造大型活動的理想天氣，例如在2008年奧運會、2010年廣州亞運會、2018年G20杭州峰會等重大活動中都曾大量應用人工降雨，以保障會務天氣良好[8]。

1.4.3 進行生態修復與環境治理

人工影響天氣還可以趨利避害，用于生態修復與環境治理。人工降雨是對抗荒漠化、解決生物多樣性危機、維護水資源安全、保護脆弱生態系統的重要手段，近年來，在我國國家重點生態保護區、重要水源地大量應用人工影響天氣措施蓄積水源和改善生態環境、植樹造林、退耕還林還草、實施生態治理和水源補給等，例如“天河工程”的初衷就在于改善和補給三江源生態保護區的水源，從而支持華北等水資源嚴重短缺區的經濟發展。

2 人工影響天氣涉及的主要環境影響

雖然人工影響天氣裨益眾多，但是人類對氣候資源利用規律的認識與研究還較為有限，人工影響天氣工程中仍存在人類尚未認識、不可預期、不可控制的負面環境影響，需要謹慎預警、科學謀劃，并對負面影響進行周密管理和消解。

2.1 氣候資源的使用

空中云水資源一般被認為是氣候資源的一種，資源體量較大。大氣中蘊含的水資源約占地球淡水資源的0.04%，而地表徑流水資源僅占0.000 2%[9]。但在具體的人工影響天氣工程中，可利用的氣候資源卻是有限的。有研究表明,催化劑引發的人工降雨最多可覆蓋200 km2的區域[10]。在自然過程中，降水的發生是一個地區或國家重要的資源稟賦，但經過人工影響后，降水過程就會產生爭議，例如降水目標區域是否改變，特定區域的降水量是否增減，是否剝奪了其他區域獲得自然降水的權利等。一方面，人工影響天氣可能剝奪部分地區獲得自然降雨的權利；另一方面，人工影響天氣又可能誘發局部暴雨，給特定區域居民帶來財產甚至生命安全的損失。

除了氣候資源分配爭議外，氣象學還存在氣候資源使用因果效應的爭議。1963年，國際氣象組織曾經表示氣候過程異常復雜，人工影響天氣必然導致另一區域天氣的反響，也即氣候間存在不可控和復雜的關聯，一定區域內氣候的改變可能引發蝴蝶效應，導致其他區域不可預料的后果[11]。對此，美國設置了一套完整的行政和司法制度應對潛在的氣候資源使用爭議。首先，美國對氣候資源進行了產權化界定和分配,一旦發生爭議，產權人可以就氣候資源使用提起訴訟，邀請專家分析證據和闡釋科學原理，并要求法庭居中裁判,例如在人工降雨施行前，利益相關方可以申請法庭禁止令停止相關工程，而在人工降雨施行后，利益相關方可以就自身預期利益的損失進行求償索賠；其次，美國還對從業單位和人員設置了保證金制度和從業責任保險制度以分攤風險[12]；最后，美國還規定了嚴格的作業單位和人員的資質管理制度，以確保能科學、安全和合規地進行人工影響天氣作業。

2.2 環境污染

除了使用氣候資源外，人工影響天氣還大量使用化學品，例如溴化銀等三類催化劑。這些化學品短期內會在大氣中產生化合反應，排出污染物滲入水源和土壤，從而影響生物健康；長期使用更會遺留殘留物，分解并影響食物鏈和生物多樣性。對此，世界氣象組織建議在大規模使用碘化銀或其他物質時，應當事先評估其對環境和人體健康的影響。對此，美國設置了嚴格的環境污染監管和社會監督制度。首先，環境保護機構將在作業前對化學品的使用進行污染危害評估，一旦發生危害則要求相關責任人立即制定和執行環境治理、污染清理和環境修復方案；其次，美國社會公眾也將對污染進行實時監督，參與治理進程。

2.3 生態系統擾動

人工影響天氣還會造成生態系統的擾動。其擾動既包括短時間內火箭發射的噪聲、天氣雷達的輻射、爆炸物的殘留等影響，又包括長時間的氣候改變、生態環境系統改變等。對此，美國設置了作業環境生態影響預評估、作業后環境影響評價、作業糾紛訴訟等制度，還要求利益相關的非政府組織、當地居民積極參與生態影響的監管和環境治理活動。

3 我國人工影響天氣的行政管理現狀、挑戰與應對

為了更好地管理人工影響天氣活動，我國頒布了一系列法律和規范性文件，初步建立了完整的人工影響天氣行政管理制度。目前，我國頒布有《中華人民共和國氣象法》《中華人民共和國人工影響天氣管理條例》《氣象災害防御條例》等全國性法律法規，各省市也頒布有地方性相關規范性文件對人工影響天氣活動進行管理調控，已經形成了一套“政府領導、部門聯動、軍地協調、齊抓共管”的人工影響天氣的工作機制。

3.1 我國人工影響天氣的行政管理思路及體制

我國人工影響天氣的行政管理思路十分明確。首先由主管機構確認氣候資源的權屬，明確資源利用方式；然后基于公平和科學原則加以集約利用，對氣候資源進行公平分配，保障利益相關方的利益;最后對相關糾紛進行解決。

我國人工影響天氣的行政管理體制包括明確各方權利義務關系、確立作業和環保的主管機構、建立跨部門協調機制等，具體如下：

3.1.1 明確各方權利義務關系

人工影響天氣的主要作用對象是空中云水資源。空中云水資源是地球水文循環的重要組成部分，作為資源具有不可確定性、稀缺性和一定程度的可支配性，其既具有自然屬性、資源屬性、生態屬性，又具有社會屬性和經濟屬性。主管機構應當首先界定空中云水資源的資源權屬，明確資源的所有權人和管理者，闡明資源利用的決策機構，再規定資源經濟性利用的受益方和資源轉讓方式。在我國，對空中云水資源的管理主要存有三種不同觀點：

第一，民法的物權管理模式。這一模式認為空中云水資源具有可控性和資源的經濟性。將資源分配給各民事主體后，國家有關部門可以施行“產權神圣、流轉自由”的物權管理模式。但是實際上空中云水資源類似公共產品，主要通過國家氣象部門統一進行規劃和利用，私人民事主體難以占有、使用、收益和處分，因此空中云水資源難以套用民法物權的管理模式[13]。

第二，水權管理模式。這一模式認為空中云水資源是水資源的一種。我國的水資源由國家所有，通過行政管制方法，發放許可證確權給私人主體使用，通過取水收費、生態補償、污染賠償等制度解決水資源的分配和利用問題。但是，空中云水資源數量和人工干預天氣影響的結果難以控制和量化，因此空中云水資源也難以套用水權制度進行管理。

第三，氣候資源管理模式。這一模式認為空中云水資源和太陽能、風能都具有不可用竭、可再生、資源量巨大等特點。《中華人民共和國國民經濟和社會發展的第十一個五年規劃綱要》中指出，我國要開發利用氣候資源，加強空中云水資源、風能、太陽能的合理開發利用。目前，我國行政管理和學界主流觀點都認為應當將空中云水資源、太陽能和風能資源統一作為氣候資源進行利用，由公權力機構統一對資源進行規劃、調配和管理[14]。

3.1.2 確立作業和環保的主管機構

在明晰空中云水資源的權利義務關系后，我國設置了一套從中央到地方的氣象部門領導協調下的人工影響天氣綜合行政管理體制。在管理機構中，國務院是氣象最高主管機構，中國氣象局是中央氣象行政管理部門。在地方，設有省(市)氣象局,在其領導下，人工影響天氣辦公室具體承擔人工影響天氣的服務工作,主要負責制定人工影響天氣發展規劃、頒布人工影響天氣實施規范、審批區域內的人工影響天氣作業單位和人員資格、審定人工影響天氣具體作業方案、管理相關物資、進行區域內人工影響天氣情況統計和效益評估、組織進行人工影響天氣相關科研研究工作等。在人工影響天氣具體作業中，首先由綜合天氣監測系統利用地基和天基觀測系統對目標云層進行鎖定；再由作業指揮中心制定綜合作業方案、申請作業空域，進行人工影響天氣作業；最后由作業指揮中心對人工影響天氣作業效果進行檢驗。

3.1.3 建立跨部門協調機制

人工影響天氣活動涉及面廣，需要跨部門協作。對此，1994年國務院批準建立了由13個軍地部門組成的人工影響天氣協調會議制度。目前，圍繞人工影響天氣我國已形成了國家、區域、部門統籌的部門間聯動網絡。國務院和中央軍事委員會負責協調軍隊和地方的人工影響天氣活動；國家發展和改革委員會、財政部、科學技術部負責共同進行人工影響天氣的規劃、項目、科研和投資；農業農村、林業草原、氣象等部門負責共建基層作業站點；水利部門負責抗旱和湖泊蓄水；生態環境部負責協同進行人工影響天氣的環境管理和重污染的化解；民航部門對作業飛機和機場進行保障；空軍進行跨省區、跨軍區和部門的空域保障；氣象局和各地政府進行全國、區域性和跨省聯合作業的協調等。

3.2 我國人工影響天氣行政管理的法律依據

為了支持人工影響天氣的實踐，我國頒布了大量的法律法規為相關活動提供法律依據。早在1973年國務院和中央軍事委員會就頒布了《關于飛機進行人工降雨問題的通知》，其后《中華人民共和國氣象法》《中華人民共和國人工影響天氣管理條例》等法律、法規相繼公布和實施。目前，圍繞人工影響天氣活動不僅有全國性的法律、專門性的法規，也有地方性的法規和規章，見表1。但從總體上看，這些規范的頒布層級不高，專門性法律較少，頒布時間較早，針對性較弱，難以適應越來越頻繁的人工影響天氣實踐活動。

表1 我國人工影響天氣行政管理的相關法律依據Table 1 Legal basis of China’s administrative management on weather modification

3.3 未來的挑戰與應對

雖然我國已經初步形成了人工影響天氣的行政管理制度，但從“天河工程”的輿論反響來看，社會公眾了解人工影響天氣活動、參與相關決策的愿望仍然十分強烈。因此，為了應對人們不斷提高的對自然生態的美好期望和對環境保護的關切，未雨綢繆地防范氣候變化，應對自然災害等挑戰，我國人工影響天氣的行政管理還應在以下方面得到加強與完善：

3.3.1 提升決策的科學性

我國應當提升人工影響天氣決策的科學性。大氣運動難以被預測，空中云水資源分布不規律，水資源數量難以被精確計數，人工影響天氣作業效果難以被準確評估，這些是困擾可持續開展人工影響天氣活動的科學阻礙。未來，我國需要整合并更有效利用全國甚至全球的氣象監測網絡，服務于相關實踐；同時，還需要加大科研力度，嘗試并測算天然落入目標區域的降水量以及實施人工影響后的降水量和實際增量，以合理決策并確定人工影響天氣的限度，更好地評估項目施工后的環境和社會影響，提升決策的科學水平，并確定對利益相關者的補償方案。

3.3.2 加大決策的社會性，完善相關程序

我國應當加大人工影響天氣決策的社會性，完善相關程序，并鼓勵公眾參與，明確決策流程，建立國際協調和技術交流機制。當前我國的人工影響天氣決策主要由基層氣象局的人工影響天氣辦公室相關專家進行決策，決策依據主要是自然、物理的相關條件，對社會、經濟因素的考量較少，也缺乏第三方中立的專家團隊。在不同時空背景下，如何基于不同價值選擇進行人工影響天氣的評估與決策，還需要對社會多元主體進行利益識別、利益選擇、利益整合和利益表達的協同，單一的氣象部門沒有相應的權限，也缺乏社會決策能力。因此，我國可以在決策中適量引入民意機制和第三方專家機制，更多地應用人大、政府等渠道，影響并做出人工影響天氣決策。

此外，人工影響天氣還可能觸發跨國糾紛，例如“天河工程”，其主要作用區域為我國西北干旱地區，但改變和利用的空中云水資源有可能影響它國獲得自然降水的權利，進而引發糾紛。對此，我國需要做好人工影響天氣的評估，并對作業效果進行記錄，充分溝通，以減少摩擦與糾紛，并積極開展該技術的國際交流與援助，營造友好的睦鄰關系，樹立負責任大國的形象。

3.3.3 妥善解決相關爭議

我國應當保障公眾對人工影響天氣的知情權、參與權和糾紛解決權，順暢和完善相關的管理體制。我國目前的人工影響天氣相關法律體系并未對“公眾參與”制度進行全面規定，因此現行體系應當加強公眾知情權和參與權保障。具體而言，公眾參與權包括人工影響天氣立法、政策的提議權，人工影響天氣作業的知情權、決策參與權、監督批評權、損害救濟權等。對此，我國應當建立人工影響天氣立法聽證、信息披露、決策公眾參與、公眾監督和異議制度以及行政賠償程序，特別是應當完善相關的賠償和補償制度，對人工影響天氣活動實施過程中可能發生的意外和安全事故，由國家進行賠償；對降水導致的損害和雨云資源利用的損失則進行“適度合理”的補償[15]。

4 結 語

人工影響天氣對我國的意義重大，能夠合理利用氣候資源，防災、抗災和減災以及提供城鄉公共服務、進行生態修復與環境治理。在應對氣候變化挑戰的背景下，我國迫切地需要提升人工影響天氣決策的科學性、社會性，并理順相關程序，妥善解決相關爭議，以更好地應對未來氣候變化的挑戰。