讓草原的明天更加美好

耿國(guó)彪

“天蒼蒼，野茫茫，風(fēng)吹草低見牛羊”這是古代詩(shī)歌中對(duì)草原的描繪。

我國(guó)是一個(gè)草原大國(guó)，有天然草原3.928億公頃，約占全球草原面積12%，世界第一。草原是大地的皮膚，是水平的生態(tài)屏障，也是不可替代的重要戰(zhàn)略資源。

5月22日下午，中共中央總書記、國(guó)家主席、中央軍委主席習(xí)近平參加十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議。全國(guó)人大代表、內(nèi)蒙古自治區(qū)錫林郭勒盟盟長(zhǎng)霍照良告訴總書記，他們堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，將全盟60%以上區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線，不再在草原新上礦山開發(fā)項(xiàng)目。習(xí)近平表示肯定：“留在那，子孫后代可以用。”

草原早已不僅僅只用于放牧，而是有著獨(dú)特的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)功能。草原，承擔(dān)著防風(fēng)固沙、保持水土、涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、維護(hù)生物多樣性等重要生態(tài)功能。如何保護(hù)好草原，讓草原擁有更合理的人畜承載量，在全國(guó)兩會(huì)上成為代表委員熱議的話題。

用心呵護(hù)草原

“我國(guó)草原生態(tài)保護(hù)欠賬較多，草原生態(tài)系統(tǒng)整體仍較脆弱。與傳統(tǒng)牧區(qū)相比，北方農(nóng)牧交錯(cuò)帶土地生產(chǎn)力與人口之間矛盾更為突出，資源環(huán)境壓力更大，草原生態(tài)的不穩(wěn)定性和敏感性更加明顯，更容易產(chǎn)生農(nóng)田沙化、草場(chǎng)退化、水土流失等問題，鞏固生態(tài)保護(hù)成果的難度較大。”全國(guó)政協(xié)委員、寧夏農(nóng)林科學(xué)院荒漠化治理研究所所長(zhǎng)蔣齊對(duì)記者說，我建議對(duì)北方農(nóng)牧交錯(cuò)帶草原加強(qiáng)保護(hù)和利用。

蔣齊認(rèn)為，北方農(nóng)牧交錯(cuò)帶鞏固生態(tài)保護(hù)成果的難度較大，這表現(xiàn)在多個(gè)方面：一是草牧業(yè)發(fā)展水平低；二是草原管理基礎(chǔ)工作存在短板；三是生產(chǎn)生態(tài)監(jiān)督管理技術(shù)手段落后；四是牧民缺乏現(xiàn)代畜牧業(yè)經(jīng)營(yíng)管理理念和技能。“比如北方農(nóng)牧交錯(cuò)帶大多縣區(qū)自有財(cái)力不足，制約了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展和生產(chǎn)效率提升。同時(shí)，草原管理基礎(chǔ)工作也存在短板，相關(guān)法規(guī)不完善、資源底數(shù)不清、草地和草原的關(guān)系沒有界定清楚、承包經(jīng)營(yíng)管理不到位、禁牧區(qū)劃定不合理，這些都加大了鞏固生態(tài)保護(hù)成果的難度。”蔣齊說。

據(jù)蔣齊調(diào)研，我國(guó)草原牧區(qū)生產(chǎn)與生態(tài)監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)在基礎(chǔ)研究、技術(shù)裝備、監(jiān)測(cè)能力、新技術(shù)應(yīng)用等方面還相對(duì)落后，草原專業(yè)執(zhí)法力量被削弱，不少牧民缺乏現(xiàn)代畜牧業(yè)經(jīng)營(yíng)管理理念和技能，偷牧亂牧現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這些問題也給生態(tài)保護(hù)工作帶來了挑戰(zhàn)。

針對(duì)這些問題，蔣齊建議：盡快完善新一輪補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩捻攲釉O(shè)計(jì)，為草原生態(tài)保護(hù)和利用提供政策保障；結(jié)合農(nóng)牧交錯(cuò)帶資源稟賦和區(qū)域特點(diǎn)，堅(jiān)持農(nóng)牧結(jié)合、草牧配套，推動(dòng)草原畜牧業(yè)傳統(tǒng)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)型升級(jí)，大幅提高農(nóng)牧民養(yǎng)殖投入產(chǎn)出效率和規(guī)模效益；加快推進(jìn)草原行政執(zhí)法體制改革，建立一支權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的草原行政執(zhí)法隊(duì)伍，著重加強(qiáng)草原基層站所規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，不斷提高基層站所人員的執(zhí)法和綜合管理能力；積極拓寬牧民就業(yè)增收渠道，加快現(xiàn)代草牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)技術(shù)推廣與示范，培育現(xiàn)代草原畜牧業(yè)新型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，提升生產(chǎn)、加工、銷售一體化程度，促進(jìn)種養(yǎng)結(jié)合、農(nóng)牧循環(huán)，促進(jìn)養(yǎng)殖、加工、流通等環(huán)節(jié)利益合理分配，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和牧民增收雙贏；補(bǔ)齊草原管理基礎(chǔ)工作短板，把草地和草原的關(guān)系界定清楚，摸清、核定草原面積等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并明確各部門的管理職責(zé)，全面提升草原信息化、精細(xì)化管理水平。

蔣齊委員關(guān)注的問題，全國(guó)人大代表、內(nèi)蒙古興安盟國(guó)有林場(chǎng)和森林公園管理局副局長(zhǎng)陳良也有同感。他認(rèn)為，農(nóng)牧交錯(cuò)帶的草原生態(tài)資源與種植業(yè)經(jīng)濟(jì)之間存在突出矛盾，加強(qiáng)農(nóng)牧交錯(cuò)帶的草原生態(tài)保護(hù)迫在眉睫。

在談到農(nóng)牧交錯(cuò)帶草原生態(tài)保護(hù)的問題時(shí)，陳良說，一是草原與森林和耕地交錯(cuò)分布，地形地貌多樣，林地、草原和耕地界限不清，草原管護(hù)難度較大；二是長(zhǎng)期以來草原被開墾變?yōu)楦兀r(nóng)牧民從草原要耕地要經(jīng)濟(jì)利益，草原生態(tài)保護(hù)與種植業(yè)經(jīng)濟(jì)之間的矛盾突出；三是草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)規(guī)模偏小，很難適應(yīng)草原生態(tài)保護(hù)的迫切需要；四是在當(dāng)前形勢(shì)，草原生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策不夠精準(zhǔn)，急需進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整使其更符合新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展需要；五是人口密集的鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以落實(shí)草原承包經(jīng)營(yíng)制度，有些地方雖然實(shí)行聯(lián)戶承包，但草原“大鍋飯”現(xiàn)象沒有得到根本改變；六是草原調(diào)查規(guī)劃工作滯后，沒有形成保護(hù)利用建設(shè)草原的中長(zhǎng)期規(guī)劃。

對(duì)于加強(qiáng)農(nóng)牧交錯(cuò)帶草原保護(hù)，陳良提出六點(diǎn)建議：一是做好草原調(diào)查規(guī)劃；二是特殊對(duì)待農(nóng)牧交錯(cuò)帶草原承包和確權(quán)承包工作；三是適當(dāng)提高草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金額度，草原補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)以人為本，考慮草原面積的同時(shí)還要考慮人口因素；四是適度擴(kuò)大草原監(jiān)督管理隊(duì)伍規(guī)模，加強(qiáng)草原管護(hù)隊(duì)伍建設(shè)；五是將草原管護(hù)工作納入到社會(huì)征信管理平臺(tái)；六是將草原管護(hù)考核指標(biāo)納入到村兩委班子考核體系內(nèi)。

“必須做到誰(shuí)收益誰(shuí)承擔(dān)保護(hù)責(zé)任，將有限的草原補(bǔ)貼集中發(fā)放給有能力管護(hù)草原的農(nóng)牧民，發(fā)揮草原補(bǔ)貼資金的應(yīng)有作用。”？陳良說。

曾在內(nèi)蒙古大草原生活工作27年的全國(guó)政協(xié)委員周秉建，一直關(guān)注草原的保護(hù)和牧民的生活。她向大會(huì)提交了一份提案，建議再次修訂草原法，以促進(jìn)草原休養(yǎng)，提升草原生態(tài)功能和生產(chǎn)能力。

周秉建認(rèn)為《草原法》2013年6月29日發(fā)布實(shí)施以來，發(fā)揮了重要的法律支撐作用，但隨著我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)不斷深入，相關(guān)內(nèi)容已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)在的管理需要，應(yīng)該以綠水青山就是金山銀山理念為指引進(jìn)行必要的修訂。

“建立完善草原保護(hù)修復(fù)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核制度，將草原保護(hù)修復(fù)相關(guān)約束性指標(biāo)納入領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。嚴(yán)格落實(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度，對(duì)不作為、亂作為造成草原嚴(yán)重破壞的領(lǐng)導(dǎo)干部，實(shí)行終身追究制。”與此同時(shí)，對(duì)于違法破壞草原的單位和個(gè)人，周秉建建議，既要依法追究其法律責(zé)任，還要追究其賠償責(zé)任，大幅提高違法成本。

此外，周秉建還建議，創(chuàng)新完善草原合理利用制度，著力解決草原過度開發(fā)，切實(shí)提升草原科學(xué)利用水平；嚴(yán)格落實(shí)草畜平衡制度，創(chuàng)新監(jiān)管手段，加大監(jiān)管力度，下大力氣解決草原超載過牧問題；建立完善草原資源產(chǎn)權(quán)制度，著力解決草原資源底數(shù)不清和產(chǎn)權(quán)主體不明晰、權(quán)益不落實(shí)等問題；嚴(yán)格落實(shí)草原資源保護(hù)制度，依法解決非法開墾、非法占用等擅自改變草原用途的問題；完善落實(shí)草原生態(tài)修復(fù)制度，加大治理退化草原，提升草原生態(tài)功能。

通過今年的調(diào)研，全國(guó)政協(xié)委員、寧夏金沙林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)趙慶豐了解到，寧夏自2003年實(shí)行全區(qū)禁牧封育以來，草原植被明顯恢復(fù)，全區(qū)草原綜合植被覆蓋度由禁牧前的35%提高到現(xiàn)在的56.23%，但草原生態(tài)文明建設(shè)還有一些問題亟待解決。“比如說，像咱們生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)比較低，草原保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施已不能滿足草原保護(hù)的需要。這些都是需要解決的問題。”

為此，趙慶豐建議國(guó)家開展全國(guó)草原生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)試點(diǎn)工作，將寧夏列為首批西部地區(qū)全國(guó)草原生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)試點(diǎn)。擴(kuò)大山水林田湖草綜合治理試點(diǎn)范圍，把寧夏列為黃河流域生態(tài)保護(hù)和治理重點(diǎn)省份，加大草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助政策支持，大力支持寧夏發(fā)展現(xiàn)代畜牧產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)草原生態(tài)休養(yǎng)生息，提高草原質(zhì)量，提升草原功能。同時(shí)，建議根據(jù)《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)貼的通知》，落實(shí)對(duì)國(guó)有林場(chǎng)事業(yè)單位工作人員實(shí)行工作補(bǔ)貼的建議。

“草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)政策對(duì)于恢復(fù)草原生態(tài)的作用是毋庸置疑的。我們要持續(xù)完善這項(xiàng)政策，要根據(jù)新的發(fā)展形勢(shì)合理提升補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)，增加休牧補(bǔ)助等補(bǔ)貼內(nèi)容，探索‘以保代補(bǔ)政策。”全國(guó)政協(xié)委員、內(nèi)蒙古自治區(qū)政協(xié)副主席董恒宇建議，推動(dòng)草原生態(tài)有限獎(jiǎng)補(bǔ)向全額補(bǔ)償轉(zhuǎn)變，探索“以保代補(bǔ)”政策，建立草原畜牧業(yè)干旱指數(shù)保險(xiǎn)制度，建立市場(chǎng)化草原生態(tài)保護(hù)機(jī)制。

善待草原生命

目前，我國(guó)73%的草原被承包，牧民普遍采用圍欄保護(hù)自己的草場(chǎng)。由于草原圍欄設(shè)置過多、過密，對(duì)草原生物多樣性的影響日漸凸顯。為此，全國(guó)政協(xié)委員、甘肅省治沙研究所副所長(zhǎng)馬全林建議規(guī)范草原圍欄，強(qiáng)化野生動(dòng)物保護(hù)。

圍欄封育具有操作簡(jiǎn)單、投資少和見效快的特點(diǎn)，是退化森林、草地和濕地生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)重建的重要措施之一。大量研究和實(shí)踐證明，圍欄封育對(duì)生態(tài)恢復(fù)的重要性不言而喻，在短期內(nèi)能夠顯著提高植被高度、蓋度、生物量，改善植物群落結(jié)構(gòu)，優(yōu)良牧草優(yōu)勢(shì)度增加，毒草等優(yōu)勢(shì)度下降，并且較長(zhǎng)時(shí)間的圍欄封育可以改善土壤的理化性質(zhì)，緩慢提升土壤肥力。網(wǎng)圍欄在我國(guó)乃至國(guó)際上早已普遍采用，而且隨著我國(guó)草原承包和集體林權(quán)制度改革的實(shí)行，網(wǎng)圍欄被廣泛應(yīng)用于界線的劃定。

但是，馬全林在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)草原圍欄設(shè)置過多、過密等不合理問題，對(duì)草原生物多樣性的影響日漸凸顯，其主要表現(xiàn)為：密集的圍欄將野生動(dòng)物生存空間不斷分割壓縮，阻斷了野生動(dòng)物遷徙、飲水路線，不僅造成草原生態(tài)系統(tǒng)碎片化，而且使野生動(dòng)物在遷徙覓食或?yàn)榱硕惚芴鞌扯S時(shí)，極易被帶刺的鐵絲網(wǎng)掛死或刮傷。草原圍欄阻擋了狼、狐貍和貓等天敵的活動(dòng)，對(duì)草地鼠害的防治受到限制，草原鼠害又加速了草原退化。圍欄保護(hù)了生態(tài)系統(tǒng)的植被與土壤組分，而忽視了生態(tài)系統(tǒng)的完整性，限制了生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)服務(wù)功能的發(fā)揮，對(duì)于野生動(dòng)物繁衍改良和生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。

為此，馬全林委員建議：一是對(duì)全國(guó)圍欄開展一次調(diào)查摸底，掌握圍欄面積、類型、利用現(xiàn)狀以及存在的問題；二是制定圍欄及其設(shè)置的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化現(xiàn)有圍欄設(shè)置，充分考慮野生動(dòng)物遷移規(guī)律，進(jìn)一步增設(shè)必要的動(dòng)物通道，對(duì)已經(jīng)恢復(fù)或劃定為草原禁牧區(qū)、自然保護(hù)區(qū)的圍欄進(jìn)行拆除；三是減少圍欄密度，淘汰帶刺網(wǎng)圍欄。對(duì)于偏遠(yuǎn)保護(hù)區(qū)域，可利用設(shè)立警示牌，或使用無人機(jī)、電子監(jiān)控系統(tǒng)等新的監(jiān)測(cè)手段替代圍欄；四是加大宣傳教育，出臺(tái)野生動(dòng)物保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，鼓勵(lì)農(nóng)牧民積極落實(shí)草畜平衡制度，創(chuàng)造減少圍欄的社會(huì)基礎(chǔ)。

“草原退化，除超載過牧之外，根本原因在于草原承包主體責(zé)任不明確，缺乏可量化的草原生態(tài)健康評(píng)估制度；法規(guī)制度剛性不足，執(zhí)法不嚴(yán)，管控不力；生態(tài)補(bǔ)償制度需要完善，現(xiàn)行草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咝枰€(wěn)定、延續(xù)，更需要長(zhǎng)期化、制度化；草原網(wǎng)圍欄建設(shè)亟待優(yōu)化。”周秉建委員說，“草原多年的大規(guī)模網(wǎng)圍欄已導(dǎo)致草原大面積的沙化與碎片化，草原生物鏈遭到嚴(yán)重破壞。”

為此，她在提案中建議，要建立草原保護(hù)權(quán)責(zé)一體和對(duì)草原資源不敢破壞、破壞不起的新機(jī)制，通過訓(xùn)誡、封禁、收儲(chǔ)、處罰、追刑等法律約束形成威懾，嚴(yán)格落實(shí)草原保護(hù)責(zé)任制。

“目前，我國(guó)草原生物災(zāi)害防控工作與黨中央加強(qiáng)草原生態(tài)建設(shè)的要求還不相適應(yīng)。”全國(guó)人大代表、陜西省林業(yè)局副局長(zhǎng)、陜西省林業(yè)科學(xué)院院長(zhǎng)昝林森說，我國(guó)草原生物災(zāi)害防控存在防控機(jī)制不健全、監(jiān)測(cè)預(yù)警能力較低、基本防治能力不夠、防治資金投入不足、科技支撐力度有限、管理機(jī)構(gòu)隊(duì)伍不強(qiáng)等問題。

對(duì)此，昝林森建議：建立高效聯(lián)防聯(lián)控體制機(jī)制；加強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)體系智能化建設(shè)；提升草原生物災(zāi)害綜合防控能力；加大草原生物災(zāi)害防控資金投入，建立多元化投入機(jī)制，積極引進(jìn)社會(huì)資金，創(chuàng)新投資合作模式，形成全社會(huì)同防共治新局面。

人不負(fù)青山，青山定不負(fù)人。“綠水青山就是金山銀山”的理念深入人心，“保護(hù)生態(tài)就是發(fā)展生產(chǎn)力”的論斷成效明顯。只有我們以更大的力度、更實(shí)的舉措，著力保護(hù)草原并解決牧民的生活問題，探索出一條實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)互融共生、互促共進(jìn)的新路子，才能讓我們腳下的草原天更藍(lán)、草更綠、水更清、牛羊似白云。