關于進一步做好部門預算管理改革工作的若干思考

史維

摘要：為全面貫徹黨的十九大精神，認真落實“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度”的工作要求，本文以某地級市為案例，總結其現階段部門預算管理改革推進情況，分析部門預算管理中存在的問題，思考下一階段部門預算管理改革重點推進方向，從而進一步做好某地級市的部門預算管理工作，推進本地區部門預算管理的現代化進程。

關鍵詞：部門預算;管理;改革

引言

預算管理是財政管理工作的核心內容之一，主要包含政府預算管理和部門預算管理兩個層面。1999年，全國人大常委會要求將中央各部門預算隨2000年中央預算草案一并報送全國人大審議。至此，部門預算管理改革成為預算管理改革新一階段的中心內容之一。經過近20年的改革歷程，從中央到地方已基本形成了較為成熟、系統化的部門預算管理體系。現階段及今后的部門預算管理改革任務也從“打地基”過渡到了“建高樓”，要在鞏固以往成果的基礎上不斷深入和完善，逐步形成適應現代化國家治理的部門預算管理制度體系。

一、現階段部門預算管理改革推進情況

（一）盤活存量，新增預算聚焦重點領域

根據中央文件精神，對部門預算結余資金及結轉兩年以上存量資金，由財政部門收回統籌使用。截至目前，本地區已收回結余及兩年以上結轉資金10億元以上;結合部門決算編審、試編權責發生制政府財務報告以及審計中發現問題的整改，督促預算單位認真核查長期掛賬、大額押金等往來款項，屬存量性質的，也由財政部門收回統籌使用。同時，從緊審核新增預算，嚴把項目立項關，將新增預算聚焦科技創新、社會事業發展、城市運維、生態保護等重點支出。

（二）堅持長效，切實加強預算執行規范化管理

按照財政部統一部署，在初步完成國庫單一賬戶改革的基礎上，全面推進電子支付改革，實施國庫單一賬戶平臺動態監控，推行電子化支付自助柜面。嚴肅財經紀律，對預算單位開展資金使用的規范性專項檢查。深入推進公務卡管理改革，實施公務卡及現金使用考核通報機制。狠抓支出進度，重點關注資金體量大的預算單位以及政府工作目標項目。

（三）整章建制，深入推進預算管理法治化進程

結合落實重大行政決策暫行辦法，修訂本地區預算調整實施細則，進一步規范調整內容與程序。結合落實新出臺的政府采購實施辦法，修訂配套管理辦法。建立績效評價情況報告、國有資產年度綜合報告及專項報告向人大報告機制。為加強和規范財政資金管理，強化風險控制，制定本地區地方政府性債務風險應急處置預案。全面推進行政事業單位內控制度。

（四）公開透明，持續加大財政信息公開力度

貫徹落實中央有關財政信息公開要求，部門預決算信息公開到基層預算單位。截至目前，本地區除涉密單位或信息外，所有納入預算管理的單位公開了部門預算和“三公”經費預算。探索專項項目支出預算隨部門預算公開，推動預算單位績效目標、績效評價結果等績效信息公開。落實中央和市級財政專項資金聯動公開。

二、現階段部門預算管理中存在的問題

（一）財政收支平衡壓力加劇

近年來，為降低企業稅賦和用工成本，中央持續實施減稅降費政策。據統計，本地區2018年因實施減稅降費政策，財政收入減收約15億元，2019年更是達到了近80億元。加上現階段經濟面臨下行壓力，財政收入增幅大幅下降，導致財政可用財力相應減少。然而，本地區的經濟發展、基礎設施建設等重點項目，城區精細化管理、重大民生政策實施等重點領域的新增資金需求反呈逐年增長趨勢，加劇了財政收支平衡壓力。

（二）存量資金清理仍需加力

財政部門依據中央文件，定時定期清理存量資金，但仍然有部分資金未能涵蓋。經分析，主要有兩類：一是條塊資金。條塊資金的產生主要是由于部分預算單位習慣于布置工作同步補貼資金;部分項目，特別是民生類項目，依規定要將預算安排在“條”，但資金撥付需在“快”等原因形成。加上條線部門的“重撥輕管”，造成資金結存。二是上級補助資金。部分上級業務部門直接下撥資金給下級單位，但下級單位并無對應的資金使用需求，只能將之掛賬，待到有具體項目時再使用資金，造成了資金閑置。

（三）項目預算編制質量有待提高

根據部門決算反饋結果，部分預算項目的執行與批復的年初預算偏差較大，預算編制的準確性不高。這部分項目主要集中在有上級文件規定需匹配資金、納入上級或本級重點工作、屬于政府實事項目范圍等必須安排資金的項目上。此類項目的預算安排依據充分，但工作方案未必成熟，預算無法細化，用于申請預算的金額往往是腦袋“拍出來”的，導致了資金測算失準。此外，突發應急類項目也占據一定比例。此類項目屬于預防預備類，預算往往根據以往經驗申報，缺乏具體用途、經費組成及測算依據，造成了執行與預算的偏差較大。

（四）預算支出進度存在不均衡性

部分預算單位始終習慣于將資金集中于年底突擊花錢，支出進度晚于序時進度。部分政府投資等工程類項目在資金撥付前，需要對項目的可行性研究、前期論證、設計等履行報批手續，但由于準備不充分，造成啟動晚、招標晚、審價晚、資金支付則更晚。部分預算單位工作部署隨意性大，缺乏前瞻性和計劃性，實際落實中工作變動多，導致年初已安排預算的項目往往遲遲不能啟動，甚至被取消，影響項目的預算支出進度。

三、現階段部門預算管理改革重點推進方向

（一）統籌財力，優化支出結構，緩解財政收支平衡壓力

1.加大財政資金統籌力度

統籌安排各項財政資金和其他各類資金，多渠道開源彌補財政減收。繼續對結余資金和連續兩年未用完的結轉資金實施清理。擴大財政存量資金清理范圍，將雖不到兩年但無實際用途的結轉資金以及未涵蓋的條塊資金和上級補助資金納入清理范圍，一并由財政收回統籌使用，避免資金使用“碎片化”。增加清理頻次，由一年一次增加到上下半年各一次。

2.持續優化支出結構

一方面，牢固樹立過緊日子的思想，繼續壓減低效、無效的一般性支出，堅決取消不必要的項目支出。從嚴控制因公出國（境）、公務用車購置及運行維護、公務接待等“三公”經費預算，當年度預算規模不超過上年。另一方面，綜合思考“十三五”“十四五”規劃和年度工作計劃，將統籌資金向重點項目、重點領域投入傾斜。特別是保障基本民生、推動區域均衡發展領域的支出等。

（二）建立“工作目標—部門預算—績效管理”聯動管理體系，進一步深化部門預算編制工作

1.強化政府目標管理與部門預算編制聯動

以目標為導向，堅持目標先行，資金配套。緊緊圍繞政府工作要求，先行編制政府工作目標。在確定政府工作目標的基礎上，編制目標對應的項目預算。同時，將目標項目作為財政重點項目，集中財力精準保障。對于經費測算明確清晰的，財政資金予以優先安排。

2.強化績效管理與部門預算編制聯動

全面貫徹落實績效預算管理，探索以結果導向配置公共資源的績效管理機制。對資金體量較大的項目支出預算同步編報績效目標，將績效目標設置為項目預算申報的前置條件。建立與部門預算管理同步掛鉤的激勵約束機制，運用績效評價結果作為項目預算編制的重要依據。

（三）科學規范，加快預算支出進度

1.從預算編制環節夯實加快預算執行

細化預算編制，將項目支出全部落實到具體項目和單位;充分考慮以前年度預算執行及當年度實際情況，科學精準測算預算金額。對于不確定性較大或不能細化落實的項目，不安排預算資金;對支出內容基本保持不變，連續幾年預算執行率較低的項目，原則上按預算執行數編制預算;對于大額支出項目，按當年用款需求安排進度款預算。

2.從嚴控制當年度追加預算

除突發情況、新出臺政策、新增單位等因素外，不得申請和辦理追加預算。確需追加預算的，先在部門預算總額內調劑;總額不足的，動用待分配資金;再有不足的，使用單位非財政撥款安排預算;仍不足安排的，才由財政資金予以保障。

3.加快當年度項目預算資金使用

將調整預算受理時間提前至10月底;對資金體量大、決策程序復雜的調整預算，再提前至9月底。對已安排預算的項目支出規定只能撥付至11月底，12月份僅撥付基本支出。通過時間限制，促使預算單位加快當年度項目預算的使用。對上級財政或部門專款，要求預算單位收到后及時撥付至資金使用部門或項目管理單位。

4.實施政府采購提前啟動

在編制下一年度預算時，對前期準備充分、具備條件且符合要求的政府采購預算項目，允許其在年初預算批復前，先行啟動政府采購程序。待年初預算批復后加快項目實施，確保資金盡快撥付到位。

（四）細化支出標準，強化制度約束

1.持續完善支出標準體系

動態調整基本支出標準體系，優化項目支出標準體系。堅持標準導向，有標準的，必須按標準編制預算;堅持需求導向，制定或完善專用支出標準;堅持問題導向，結合巡察、檢查、審計中發現的問題，完善規范公務支出標準。

2.深化協同理財機制

對專業性較強的項目，繼續引入協同理財項目審核機制。在現有協同理財基礎上，研究擴大協同理財項目種類和范圍，充分發揮協同理財部門專長，提升部門預算編制的質量。

3.引入預算管理考核機制

在強化制度約束上精準發力，探索引入預算管理考核機制。從部門預算編制質量、預算支出進度、財政存量資金消化和清理、政府采購規范實施以及績效管理實施等方面，對預算單位進行綜合考核，并將考核結果與預算資金安排掛鉤，提高預算單位對部門預算管理的重視度，確保部門預算管理工作的落實。

4.夯實會計核算及內控管理

根據財政部要求，自2019年1月1日起正式實施《政府會計制度—行政事業會計科目和報表》。以新會計制度實施為契機，進一步規范會計科目設置，夯實會計核算基礎。要求預算單位根據新會計制度規定，重新修訂內控制度，完善內控管理。同時，做好會計制度改革與部門預算管理改革的銜接工作，以改革促改革，提升部門預算管理水平。

（五）穩步推進財政信息公開

認真貫徹落實中央有關推進預決算公開的意見，在所有預算單位（除涉密單位和信息外）均公開部門預決算的基礎上，參照上級部門做法，公開專項項目支出預算信息，并逐步擴大單位范圍和項目數。引導預算單位選取社會關注度高、與民生密切相關以及代表性強的項目支出，隨部門預算一并向社會公開項目立項依據、實施方案、年度預算安排等內容。同時，深化績效信息公開，逐步擴大公開項目數。在部門預算公開的同時公開重點項目的績效目標，在部門決算公開的同時公開反應單位履職特點、關系重要民生的項目績效評價結果。

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