生態(tài)文明視域下秦巴山區(qū)可再生能源法律及政策研究

唐學軍，陳曉霞

（1.中共平昌縣委機構(gòu)編制委員會辦公室；2.四川省平昌中學，四川 平昌 636400）

上世紀70年代以來，因能源與環(huán)境矛盾的凸現(xiàn)，發(fā)達國家與發(fā)展中國家逐漸將能源發(fā)展的重點轉(zhuǎn)移到清潔可再生能源領域，同時，通過立法和出臺相應的政策來保障其國內(nèi)可再生能源的開發(fā)和利用，因此，可再生能源的產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化不斷擴大。本世紀以來,隨著我國經(jīng)濟社會的高數(shù)發(fā)展，我國能源的消費也急劇增長，供需矛盾突出，傳統(tǒng)的以煤為主的能源結(jié)構(gòu)對自然環(huán)境和生態(tài)造成了破壞，能源與環(huán)境的雙重問題已經(jīng)成為制約中國經(jīng)濟社會健康發(fā)展的最大瓶頸。秦巴山區(qū)“五省一市”也不列外，相關省市在出臺的能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃、可再生能源“十三五”規(guī)劃等規(guī)劃文件指明了解決能源問題、改變自然生態(tài)環(huán)境的途徑。秦巴山集中連片特殊困難地區(qū)（以下簡稱“片區(qū)”）跨河南、湖北、重慶、四川、陜西、甘肅六省市，集革命老區(qū)、大型水庫庫區(qū)和自然災害易發(fā)多發(fā)區(qū)于一體，內(nèi)部差異大、貧困因素復雜，是國家新一輪扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)主戰(zhàn)場中涉及省份最多的片區(qū)。生態(tài)環(huán)境相對脆弱，經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后,特別是偏遠地區(qū)仍然依靠傳統(tǒng)的生物質(zhì)能（薪材、秸稈、動物糞便）為主要生活用能,能源利用率低，同時，對自然生態(tài)環(huán)境造成污染和破壞。然而秦巴山區(qū)卻有著極其豐富的可再生能源資源，大力促進秦巴山區(qū)太陽能、風能、生物質(zhì)能等可再生能源的開發(fā)利用，不僅能解決偏遠地區(qū)的農(nóng)村居民生活用能問題,也能減少生態(tài)和環(huán)境破壞。進一步完善可再生能源開發(fā)利用的法律政策保障，能夠有效地促進秦巴山區(qū)社會經(jīng)濟的健康可持續(xù)發(fā)展，確保2020年與全國一起進入全面小康社會。

一、秦巴山區(qū)可再生能源法律及政策現(xiàn)狀

（一）可再生能源開發(fā)利用的戰(zhàn)略規(guī)劃

早在2007年，國務院就制定了《中國應對氣候變化的國家方案》，將可再生能源的開發(fā)利用納入低碳綠色經(jīng)濟的整體發(fā)展戰(zhàn)略。2011年，中央和地方結(jié)合秦巴山區(qū)的具體情況也制定了一系列的具體實施方案。（參見表1）

表1 秦巴山區(qū)低碳發(fā)展戰(zhàn)略實施方案一覽表

從上表能夠看出，中央和地方政府對發(fā)展綠色低碳經(jīng)濟相當重視，制定了相應的規(guī)劃和具體的行動方案來落實節(jié)能減排和綠色發(fā)展的戰(zhàn)略。例如，國務院2011年通過并實施的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》將節(jié)能減排、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級調(diào)整、發(fā)展可再生能源等納入國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃。［1］此外，湖北省人民政府在2014年頒布實施了《湖北省2014-2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動方案》，陜西省人民政府在2014年那頒布實施的《關于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的實施意見》等更加具體地規(guī)定了秦巴山區(qū)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)和節(jié)能減排的任務和目標。

（二）可再生能源的法律法規(guī)及規(guī)章

秦巴山區(qū)相關政府也根據(jù)其具體實際制定了一些規(guī)范性文件。目前，秦巴山區(qū)還沒有專門的可再生能源開發(fā)利用地方性法規(guī)、單行條例，可再生能源開發(fā)利用的相應規(guī)范性文件主要是全國人大及其常委會制定的法律、國務院制定的行政法規(guī)、相關部門制定的部門規(guī)章、秦巴山區(qū)制定的地方性法規(guī)、政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件。與發(fā)達國家和國內(nèi)發(fā)達地區(qū)相比，秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)利用的立法起步較晚，與《可再生能源法》實施的相應配套法規(guī)和制度還不完善。［2］現(xiàn)階段，秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)利用主要依據(jù)各級政府出臺的能源發(fā)展政策、發(fā)展規(guī)劃，以及全國性的法律法規(guī)和規(guī)章。除了《可再生能源法》外的規(guī)定外，與可再生能源開發(fā)利用相關的法律法規(guī)都散現(xiàn)于不同的法律法規(guī)和政策規(guī)范體系中，這不利于秦巴山區(qū)可再生能源的可持續(xù)發(fā)展。秦巴山區(qū)現(xiàn)行的可再生能源法律法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件主要有以下幾部。（參見表2）

表2 可再生能源相關的法律法規(guī)及政策性規(guī)范一覽表

上述地方性法規(guī)和政府規(guī)章集中反映了秦巴山區(qū)相關省市政府根據(jù)自身實際在可再生能源開發(fā)利用領域所取得的立法成就。例如，2003年頒布實施的《重慶市地質(zhì)環(huán)境管理條例》第五條規(guī)定開發(fā)地熱等水資源應當編制專門的環(huán)境影響評價；2010年河南省人民政府頒布實施的《河南省招商引資專項資金管理辦法》第五條第二款就對可再生能源開發(fā)利用的投資主體進行了規(guī)定，第八條第五款還規(guī)定對投資太陽能、風能、水能、地熱能等可再生能源開發(fā)利用的企業(yè)免征7年稅收的優(yōu)惠政策。

二、秦巴山區(qū)可再生能源法律及政策存在的問題

（一）社會各界對可再生能源開發(fā)利用的認識不足

區(qū)域社會各界對于可再生能源開發(fā)利用意義認識不足，缺乏專門的可再生能源發(fā)展規(guī)劃。人們還未認識到開發(fā)利用可再生能源對區(qū)域社會經(jīng)濟的重要性；人們對秦巴山區(qū)可再生能源的具體分布和秦巴山區(qū)情況沒有形成統(tǒng)一的認識，同時也未能對秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)利用的潛力作出較為準確的評估，從而直接影響到秦巴山區(qū)可再生能源的勘探及開發(fā)利用；秦巴山區(qū)尚未制定專門的可再生能源開發(fā)利用中長期規(guī)劃，部分可再生能源開發(fā)利用主體在資源開發(fā)過程中無節(jié)制開采，致使可再生能源的綜合開發(fā)利用程度低、效益差，同時也給當?shù)刈匀簧鷳B(tài)環(huán)境帶來一定的影響。

（二）可再生能源開發(fā)利用法律體系不完善

上世紀末，秦巴山區(qū)就開始對可再生能源進行勘探、開發(fā)、利用，但到目前為止，秦巴山區(qū)區(qū)域內(nèi)涉及可再生能源開發(fā)利用的地方性法規(guī)、單行條例、政府規(guī)章等規(guī)范性文件仍很少。（參見表2）同時，這些法律法規(guī)、政府規(guī)章也只是對可再生能源開發(fā)利用從原則上進行了規(guī)定，缺乏具體的實施細則，導致這些規(guī)范性文件在具體的實施過程中很難落實。此外，雖然對可再生能源開發(fā)利用有相應的法律條文進行規(guī)定，但是這些規(guī)范性條文大多散現(xiàn)于不同的規(guī)范性文件中，彼此之間缺乏有效的協(xié)調(diào)，不易于解決區(qū)域內(nèi)可再生能源開發(fā)利用過程中出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境等問題。［3］區(qū)域內(nèi)可再生能源立法還未形成完善且有效的法律體系，相關部門應該加強這方面的立法。

（三）可再生能源開發(fā)利用法律制度不健全

1.可再生能源開發(fā)利用的鼓勵機制不完善

秦巴山區(qū)現(xiàn)行的規(guī)范性文件中對于可再生能源開發(fā)利用的財政、稅收、金融、法規(guī)等方面的激勵措施較多，但是其規(guī)定都過于原則化，實際操作性不強。例如，2010年河南省人民政府頒布實施的《河南省招商引資專項資金管理辦法》第四章八條第五款規(guī)定“投資太陽能、風能、沼氣等綠色新能源建設并經(jīng)營的，自項目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬納稅年度起，免征企業(yè)所得稅7年。”［4］該規(guī)定僅僅對免稅期限作出規(guī)定，但是對于如何實施卻不曾規(guī)定。

2.針對區(qū)域內(nèi)可再生能源開發(fā)利用還缺乏動態(tài)監(jiān)測機制

要實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)可再生能源的可持續(xù)開發(fā)利用，應當建立和完善動態(tài)監(jiān)管機制，對可再生能源進行長期監(jiān)測。與傳統(tǒng)礦物能源的開發(fā)利用相比，可再生能源的開發(fā)利用對于資金、技術(shù)等方面的要求相對較高，在具體的實施可再生能源開發(fā)利用過程中應當加大資金投入和建立相應的可再生能源動態(tài)數(shù)據(jù)庫，保障可再生能源開發(fā)利用的信息化和科學化。但是，秦巴山區(qū)目前還未建立可再生能源動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)庫。

3.可再生能源開發(fā)利用還缺乏階梯開發(fā)的規(guī)定

目前，區(qū)域內(nèi)現(xiàn)行的地方性法規(guī)、政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件中還未有可再生能源階梯綜合開發(fā)利用的規(guī)定，這致使某些可再生能源開發(fā)主體在對可再生能源進行開發(fā)利用時存在“挑易棄難”、“選富棄貧”的價值取向，造成可再生能源一定程度的浪費，同時也對自然生態(tài)環(huán)境造成了一定的破壞。秦巴山區(qū)應當建立可再生能源階梯綜合開發(fā)利用制度。

4.可再生能源監(jiān)督管理制度混亂

現(xiàn)階段，秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)利用還沒有形成統(tǒng)一的管理機制，管理權(quán)限劃分不明確。例如，2005年頒布實施的《可再生能源法》明確規(guī)定對風能、太陽能等可再生能源的開發(fā)利用實行“統(tǒng)一管理+各部門專門管理”的模式，要求各部門在其權(quán)限范圍內(nèi)對相應可再生能源開發(fā)利用進行監(jiān)督和管理；2012年陜西自治區(qū)人大常委通過的《陜西省氣候資源條例》明確規(guī)定縣級以上政府及氣象主管部門負責其轄區(qū)內(nèi)的風能等氣候資源開發(fā)利用的監(jiān)督管理。無論是《可再生能源法》，還是《陜西省氣候資源條例》都只是對可再生能源開發(fā)利用的相應監(jiān)督管理作出了原則上的規(guī)定，即只規(guī)定監(jiān)督管理的主體為縣級政府及相應的主管部門，并未對監(jiān)督管理機制作出進一步細化的規(guī)定。

（四）秦巴山區(qū)可再生能源地方性法規(guī)及政策制度的完善

可再生能源的開發(fā)利用直接關系到我國可持續(xù)發(fā)展的程度。部分地區(qū)的可再生能源資源儲藏量豐富，這些地區(qū)可再生能源的發(fā)展與我國社會經(jīng)濟的健康發(fā)展密切相關。現(xiàn)階段，世界各國的通行做法是將可再生能源的開發(fā)利用直接作為法律及政策制定的依據(jù)，以法律及政策的形式來保障可再生能源的發(fā)展。自《可再生能源法》及《節(jié)約能源法》頒布實施以來，我國的可再生能源發(fā)展取得了顯著的成就。秦巴山區(qū)的可再生能源儲藏量豐富，開發(fā)利用條件較好，秦巴山區(qū)近些年可再生能源的發(fā)展較快，但仍然存在著諸多問題。因此，為了更好地保障可再生能源的開發(fā)利用，必須要加強可再生能源在開發(fā)利用過程中的法律及政策保護，提高綜合利用率。［5］為此，筆者建議中央和秦巴山區(qū)涉及到“五省一市”進行可再生能源法律及政策制定時，應當借鑒發(fā)達國家的立法及政策經(jīng)驗，構(gòu)建秦巴山區(qū)可再生能源發(fā)展的法律及政策模式。

三、秦巴山區(qū)可再生能源法律及政策措施

（一）確定秦巴山區(qū)可再生能源法律及政策的原則

1.將可再生能源開發(fā)與環(huán)境保護原則寫入相應法律及政策

秦巴山區(qū)可再生能源法律及政策的制定應當貫徹開發(fā)與環(huán)境保護原則，在相應的地方性法規(guī)及政策規(guī)范中規(guī)定嚴格的限量開發(fā)利用措施。例如，《2009年美國清潔能源與安全法》在其正文基本原則部分就規(guī)定相關主體在進行可再生能源開發(fā)利用時應當注重自然生態(tài)環(huán)境保護等。在制定相應的法律和政策性規(guī)范時，應當結(jié)合自身具體實際，根據(jù)國家及秦巴山區(qū)可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，做好重點地區(qū)可再生能源的開發(fā)利用工作，在某些具體可再生能源富集地區(qū)建立專門的開發(fā)利用示范區(qū)，帶動區(qū)域內(nèi)可再生能源的高效開發(fā)利用，促進秦巴山區(qū)可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。例如，2010年湖北省實施的《湖北省農(nóng)村可再生能源條例》第五條就規(guī)定縣級以上相關部門應當將其轄區(qū)內(nèi)可再生能源開發(fā)利用及自然生態(tài)環(huán)境保護納入其社會經(jīng)濟發(fā)展總體規(guī)劃等。

2.在相應的法律及政策中確立政府宏觀調(diào)控與市場調(diào)控相結(jié)合原則

可再生能源的開發(fā)利用與政府的宏觀調(diào)控和市場的基礎性作用必然分不開，政府制定的相應政策與市場自身的激勵都是可再生能源開發(fā)利用的調(diào)控手段。相應的法律和政策對于區(qū)域內(nèi)各級政府及相應部門在可再生能源資源調(diào)查、技術(shù)研發(fā)及推廣等方面的權(quán)責進行了規(guī)定，各級政府的支持和扶持是秦巴山區(qū)可再生能源健康快速發(fā)展的外生動力。在不斷加強政府調(diào)控的同時，還應當進一步界定政府調(diào)控與市場之間的關系，充分發(fā)揮市場在秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)利用領域的基礎性作用，將政府宏觀調(diào)控與市場的基礎性作用相結(jié)合，保障秦巴山區(qū)可再生能源可持續(xù)發(fā)展。例如，美國實施的《2009年美國清潔能源與安全法》在其總則中就確定實施“合同節(jié)能減排管理”等。［6］

3.在相應法律及政策中確立能源技術(shù)研發(fā)與制度建設相結(jié)合原則

秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)利用的相關技術(shù)研發(fā)和推廣需要法律及政策提供保障。秦巴山區(qū)的可再生能源開發(fā)利用技術(shù)的研發(fā)和推廣剛剛起步，與國外發(fā)達國家和國內(nèi)部分發(fā)達地區(qū)相比，相關技術(shù)工藝及發(fā)展規(guī)模都存在很大差距。可再生能源技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新及推廣是秦巴山區(qū)可再生能源展業(yè)實現(xiàn)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的前提，建立完善制度是秦巴山區(qū)可再生能源技術(shù)研發(fā)、推廣的關鍵。因此，秦巴山區(qū)在進行可再生能源開發(fā)利用的過程中，應當緊盯當前全球可再生能源開發(fā)領域最新的技術(shù)，加大自身技術(shù)的創(chuàng)新研發(fā)投入，同時還應當建立完善的可再生能源技術(shù)研發(fā)和推廣的法律、政策及制度體系。例如，美國《2009年清潔能源與安全法》中規(guī)定美國將會為清潔能源的技術(shù)研發(fā)設立專門的技術(shù)研發(fā)風險金，同時還要建立技術(shù)研發(fā)風險金管理機構(gòu)，保障美國清潔能源技術(shù)研發(fā)所需的資金。

4.在相應法律及政策中確立可再生能源法律及政策先行原則

“法律及政策先行”是世界各國可再生能源開發(fā)利用的普遍做法，目前國內(nèi)部分省份也針對其轄區(qū)內(nèi)的可再生能源特點制定了專門的地方性法規(guī)、政府規(guī)章、政策等規(guī)范性文件。例如，黑龍江省2008年頒布實施的《黑龍江省農(nóng)村可再生能源開發(fā)利用條例》，陜西省政府2014年頒布實施的《陜西省人民政府關于示范推進分布式光伏發(fā)電的實施意見 》等。所謂的“法律和政策先行”就是指優(yōu)先制定相應法律、規(guī)章、政策等規(guī)范性文件，在根據(jù)其相關規(guī)定制定專門的實施細則或者方案。［7］近些年，隨著秦巴山區(qū)內(nèi)社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，可再生能源在開發(fā)利用的過程中的開發(fā)形式單一、綜合利用率低、缺乏可再生能源的階梯開發(fā)模式等諸多問題也逐漸顯現(xiàn)，造成資源浪費的同時也給自然生態(tài)環(huán)境帶來了一定的影響。因此，秦巴山區(qū)應當盡快出臺可再生能源開發(fā)利用的相應地方性法規(guī)、單行條例、政府規(guī)章、政策等規(guī)范性文件，在此基礎之上制定專門的具體行動方案或者實施細則，保障秦巴山區(qū)可再生能源的可持續(xù)發(fā)展。

5.在相應法律及政策中確立實踐與經(jīng)驗相結(jié)合原則

國外發(fā)達國家和國內(nèi)相對發(fā)達地區(qū)在可再生能源法律及政策制定方面積累了較為豐富的經(jīng)驗，在秦巴山區(qū)可再生能源法律及政策的制定內(nèi)容方面應該體現(xiàn)將國內(nèi)外先進經(jīng)驗與秦巴山區(qū)具體實踐相結(jié)合的原則。要加快可再生能源開發(fā)及相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展步伐，相應的可再生能源法律及政策應當充分考慮秦巴山區(qū)可再生能源的儲量、開發(fā)利用潛力等因素等，為秦巴山區(qū)可再生能源的可持續(xù)發(fā)展提供依據(jù)。例如，2005年湖南省農(nóng)村可再生能源條例，2010年湖北省農(nóng)村可再生能源條例等，都在其總則中都確立了時間與經(jīng)驗相結(jié)合原則。2002年日本政府頒布的《日本電力事業(yè)者可再生能源利用特別措施法》規(guī)定為了便于該法的執(zhí)行，而將實踐與經(jīng)驗相結(jié)合確立為基本原則等。

（二）完善秦巴山區(qū)可再生能源地方性法規(guī)及政策體系

完善秦巴山區(qū)可再生能源地方性法規(guī)及政策體系能夠為可再生能源的可持續(xù)開發(fā)利用提供有效保障，這不僅僅是滿足秦巴山區(qū)現(xiàn)實需求，同時也能夠填補區(qū)域內(nèi)在可再生能源開發(fā)利用領域的法律空白。秦巴沙區(qū)作為可再生能源儲量豐富的省（區(qū)）之一，構(gòu)建秦巴三區(qū)完善的可再生能源地方性法規(guī)及政策體系能夠更好地促進秦巴山區(qū)可再生能源及相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

1.出臺可再生能源開發(fā)利用專門的地方性法規(guī)、單行條例及政策

目前，秦巴山區(qū)還沒有一部統(tǒng)一的專門的可再生能源開發(fā)利用法規(guī)、條例等規(guī)范性文件，對于秦巴山區(qū)可再生能源進行專門立法是當務之急。建議中央或者相關省市一起制定專門的可再生能源法律、法規(guī)，可再生能源進行專門立法和制定政策時，應當針對秦巴山區(qū)可再生能源的具體情況，進行廣泛深入的調(diào)查，借鑒國內(nèi)外先進立法經(jīng)驗，盡可能協(xié)調(diào)秦巴山區(qū)可再生能源法律及政策與國家法律及政策的矛盾，同時減少與相關部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的沖突。

2.出臺《秦巴山區(qū)可再生能源綜合開發(fā)利用條例》的相關配套法規(guī)和實施細則

在《秦巴山區(qū)可再生能源綜合開發(fā)利用條例》的基礎之上，還應當制定《秦巴山區(qū)可再生能源行政管理條例》、《秦巴山區(qū)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進條例》、《秦巴山區(qū)可再生能源科技促進條例》三部法規(guī)和條例。由《秦巴山區(qū)可再生能源綜合開發(fā)利用條例》對上述三部條例進行指導，同時《可再生能源行政管理條例》為秦巴山區(qū)可再生能源的相應監(jiān)督管理提供法律依據(jù)，對秦巴山區(qū)可再生能源技術(shù)研發(fā)、推廣以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供指導；《可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進條例》其內(nèi)容主要涉及政府調(diào)控及市場激勵等，為秦巴山區(qū)可再生能源產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供法律保障；《可再生能源科技促進條例》的主要目的是促進秦巴山區(qū)可再生能源技術(shù)的創(chuàng)新研發(fā)及推廣，建立以企業(yè)和科研機構(gòu)為主，政府為輔的技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)體系，積極參加國內(nèi)外可再生能源技術(shù)研發(fā)交流，引進先進的技術(shù)消化吸收后再創(chuàng)新，以技術(shù)來促進秦巴山區(qū)可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以完善的法律及政策保障秦巴山區(qū)可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如2012年浙江省頒布實施的《浙江省可再生能源開發(fā)利用技術(shù)促進條例》等。［8］

（三）完善秦巴山區(qū)可再生能源法律及政策相應制度

所謂法律制度，就是指法律規(guī)范對相應的社會關系進行調(diào)整過程中形成的各種具體制度的總和。法律及政策能否得到有效實施的關鍵就取決于是否建立完善的法律及政策實施制度。可再生能源法律制度在實施中針對特定的對象，建立完善的可再生能源法律制度是秦巴山區(qū)可再生能源法律體系構(gòu)建的重要環(huán)節(jié)。

1.建立秦巴山區(qū)可再生能源勘探及評價制度

可再生能源勘察及評價是對其開發(fā)利用的前提，制定科學的可再生能源發(fā)展規(guī)劃，必須對現(xiàn)有的可再生能源進行實地勘探。在掌握各種具體可再生能源儲藏量等具體情況后，作出具體的開發(fā)利用實施方案，依據(jù)該方案對可再生能源進行開發(fā)利用，能夠最大限度地減少對自然生態(tài)環(huán)境的影響。秦巴山區(qū)可再生能源資源豐富，但對于可再生能源的勘探研究較為落后，對于部分可再生能源儲量的勘探不明及不能對秦巴山區(qū)可再生能源的開發(fā)潛力作出較為準確的評價都不利于可再生能源資源的開發(fā)利用。可以引進專門的可再生能源勘探人才來彌補人才短板，此外，還可以政府與商業(yè)投資相融合的方式對秦巴山區(qū)可再生能源進行勘探及評價，使得秦巴山區(qū)可再生能源能夠得到最大限度的開發(fā)利用。

2.建立秦巴山區(qū)可再生能源限額開采制度

針對秦巴山區(qū)可再生能源的開發(fā)利用，應當依據(jù)秦巴山區(qū)可再生能源資源的具體情況制定相應的發(fā)展規(guī)劃，實行限額開采制度，防止某些行為主體超額開采。秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)利用可以借鑒國內(nèi)其他省份的一些做法，如2005年山東省頒布實施的《山東省農(nóng)村可再生能源條例》中就規(guī)定縣級以上政府在對本轄區(qū)的農(nóng)村可再生能源進行勘探評估后制定發(fā)展規(guī)劃，來指導農(nóng)村可再生能源的發(fā)展。

建議秦巴山區(qū)可再生能源法律及政策中明確規(guī)定可再生能源資源限額開采制度，從宏觀層面對秦巴山區(qū)可再生能源資源進行調(diào)控，實現(xiàn)可再生能源的可持續(xù)發(fā)展。此外，秦巴山區(qū)各級政府應當在年初向自治區(qū)內(nèi)的所有可再生能源開發(fā)利用單位下放相應的開采指標，相關開發(fā)企業(yè)應當在該指標范圍內(nèi)進行可再生能源的開發(fā)，嚴格禁止對可再生能源過度開采而對環(huán)境造成一定的破壞。可再生能源開發(fā)單位應當將其開發(fā)的可再生能源儲藏量等具體特點，上報相應的主管部門，以便主管部門對全區(qū)的可再生能源發(fā)展進行全面的動態(tài)監(jiān)督管理。

3.建立和完善秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)利用行政許可制

所謂行政許可，就是指行政相對人依法向行政主體提出申請，行政主體依法對行政相對人的申請進行審查后頒發(fā)相應的行政許可，準許其從事某種活動的行政行為。現(xiàn)實生活中，行政許可證制度是行政許可的主要形式，行政相對人只有在獲得行政許可后才能進行某種特定的活動。［9］秦巴山區(qū)可再生能源的開發(fā)利用不僅需要先進技術(shù)作為支撐，同時在進行可再生能源開發(fā)利用時也缺乏經(jīng)驗，對于可再生能源開發(fā)利用的各方面而言都存在著一定的風險。通過行政許可的形式，相應的主管部門可以對可再生能源開發(fā)主體進行事先審查，讓一些具備相應開發(fā)利用技術(shù)及資金的企業(yè)進入秦巴山區(qū)可再生能源領域。這不僅能夠解決政府的財政負擔，還能夠提高市場主體的積極性。此外，我國很多內(nèi)地省（區(qū)）也在其制定的可再生能源開發(fā)利用條例中明確規(guī)定了行政許可制度，如2005年山東省實施的《山東省農(nóng)村可再生能源條例》第三十條就規(guī)定，從事農(nóng)村可再生能源開發(fā)利用的單位及個人，應當取得國家規(guī)定的資格證書后，才能進行相應的活動等；2010年湖北省實施的《湖北省農(nóng)村可再生能源條例》第二十七條第二款也明確規(guī)定任何單位和個人在未取得相應資格證書前，不得從事農(nóng)村可再生能源開發(fā)利用的相關活動等。

4.建立秦巴山區(qū)可再生能源綜合開發(fā)利用制度

風能、太陽能等可再生能源的利用領域廣泛，建議秦巴山區(qū)按照可再生能源資源的不同使用形式，提高秦巴山區(qū)可再生能源的利用率。秦巴山區(qū)可再生能源的種類較為齊全，且不同能源的富集程度不同，相同能源的地區(qū)分布也很不均衡。因此，秦巴山區(qū)應當依據(jù)可再生能源的這一特點進行開發(fā)利用。例如，秦巴山區(qū)地熱能資源豐富但分布不均，高溫地熱能可以發(fā)展地熱能發(fā)電，而低溫地熱能就可以進行地熱水養(yǎng)殖、旅游等。可再生能源開發(fā)利用主體應當結(jié)合秦巴山區(qū)的實際，開展綜合開發(fā)利用，促使秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)從單一發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合化、規(guī)模化發(fā)展。［10］例如，日本1997年頒布實施的《促進可再生能源利用特別措施法》第十六條就規(guī)定對其國內(nèi)的可再生能源實施綜合開發(fā)利用等。

5.建立秦巴山區(qū)可再生能源的動態(tài)監(jiān)測制度

加強對秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)利用過程的監(jiān)督，動態(tài)監(jiān)測可再生能源開發(fā)利用的具體狀況，是保障秦巴山區(qū)可再生能源健康有序開發(fā)利用的重要手段。目前，秦巴山區(qū)還沒有正式建立可再生能源開發(fā)利用動態(tài)監(jiān)管制度，因此不能適時掌握可再生能源開發(fā)利用的最新情況，不利于可再生能源發(fā)展規(guī)劃的編制。因此，秦巴山區(qū)有必要建立可再生能源動態(tài)監(jiān)測制度。根據(jù)秦巴山區(qū)的具體情況，建議秦巴山區(qū)采取人工和自動監(jiān)測雙軌制，人工監(jiān)測系統(tǒng)能夠有效地彌補自動化監(jiān)測的缺陷，如對自動化監(jiān)測系統(tǒng)進行人工修復等。建立完善的可再生能源動態(tài)監(jiān)測制度，能夠為秦巴山區(qū)可再生能源的研究提供較為完整和準確的數(shù)據(jù)材料，同時也能有效保障秦巴山區(qū)可再生能源的可持續(xù)利用。

（四）建立和完善秦巴山區(qū)可再生能源政策激勵制度

1.完善秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)利用的財政補貼、補助制度

為促進秦巴山區(qū)可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，建立完善的財政補貼、補助制度必不可少。與傳統(tǒng)高碳礦物能源相比，可再生能源對于資金和技術(shù)的要求較高，建立一整套完善的可再生能源開發(fā)利用財政補貼、補助制度，能夠有效減輕可再生能源開發(fā)主體的負擔。秦巴山區(qū)的財政補貼應當包括可再生能源技術(shù)研發(fā)、投資、產(chǎn)品及消費者四方面的補貼、補助。針對可再生能源技術(shù)研發(fā)補貼、補助而言，秦巴山區(qū)各級政府應當從其財政支出中單獨設立技術(shù)研發(fā)基金，用于對秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)利用技術(shù)研發(fā)結(jié)構(gòu)的資金支持。例如，美國在其《2009年美國清潔能源與安全法》中規(guī)定用于可再生能源基礎性技術(shù)研發(fā)的資金到2025年將會高達200億美元等。對于投資補貼、補助而言，加大政府對可再生能源的投資補貼和補助，能夠有效提高可再生能源開發(fā)利用主體的積極性，促進秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)利用的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展。例如，美國《2009年清潔能源與安全法》中規(guī)定2015年將美國商業(yè)建筑能效提高50%，為舊建筑的能效提供改進補貼和補助；澳大利亞政府也采取相應的補貼措施，為可再生能源開發(fā)利用主體提供財政補貼，其中補貼、補助的最高金額約為2萬澳元等。針對可再生能源產(chǎn)品補貼，有助于提高秦巴山區(qū)可再生能源產(chǎn)品的年產(chǎn)量，提高可再生能源經(jīng)營主體的經(jīng)濟效益。例如，澳大利亞政府規(guī)定將撥款5500萬澳元用于對制造清潔能源產(chǎn)品的經(jīng)營主體的補貼和補助。而消費補貼、補助則有利于提高消費者使用可再生能源產(chǎn)品的積極性，進一步拓寬秦巴山區(qū)可再生能源產(chǎn)品的市場，促進秦巴山區(qū)可再生能源產(chǎn)業(yè)的健康快速發(fā)展。例如，日本政府在其實施的“新陽光計劃”中規(guī)定將按照1千瓦可再生能源補貼9萬日元的標準直接補貼到戶等。

此外，黑水虻幼蟲體內(nèi)還發(fā)現(xiàn)了大量其它的抗菌物質(zhì)，例如月桂酸、蛋白酶、P450解毒酶、水解酶等，經(jīng)免疫反應產(chǎn)生的BF64抗菌蛋白和BD2抗菌蛋白，具有特別強的抗菌能力，是青霉素的幾百倍。黑水虻幼蟲體內(nèi)豐富的抗菌物質(zhì)，使其在醫(yī)藥領域具有廣闊的應用前景，可以開發(fā)制備更多具有抗菌、保健的醫(yī)藥產(chǎn)品。

2.建立完善的稅收優(yōu)惠制度

在法律及政策中規(guī)定相應的可再生能源開發(fā)利用稅收優(yōu)惠制度，是世界各國發(fā)展可再生能源的通行做法。例如，日本政府在其制定實施的“新陽光計劃”中明確規(guī)定建立可再生能源投資促進稅制度，還規(guī)定將第一年獲利的30%作為獎賞；2005年法國《能源法》中規(guī)定對于使用太陽能發(fā)電系統(tǒng)兩年以上，且容量不超過3千瓦的將免除增值稅等。秦巴山區(qū)在制定相應的可再生能源法律及政策時，應當借鑒國外發(fā)達國家的一些成功經(jīng)驗，如世界各國當前普遍采用的可再生能源綜合利用稅收優(yōu)惠制度及對于發(fā)展可再生能源的經(jīng)濟主體給予免除開采稅等。［11］此外，秦巴山區(qū)的相關執(zhí)法部門應該嚴格落實和實施相應可再生能源法律及政策中規(guī)定的制度，促進秦巴山區(qū)可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3.建立秦巴山區(qū)可再生能源發(fā)展基金制度

秦巴山區(qū)可再生能源的發(fā)展基金應當包括兩部分，即中央政府基金和秦巴山區(qū)自治區(qū)政府基金。基金的來源不僅僅局限于政府的投資，還應當包括社會的援助、政府提供的貸款等。建立可再生能源發(fā)展基金的目的就是，促進秦巴山區(qū)可再生能源技術(shù)、產(chǎn)品的研發(fā)，同時設立專門賬戶，由可再生能源管理部門統(tǒng)一管理，盡量做到專款專用，使基金效益實現(xiàn)最大化。除了建立秦巴山區(qū)可再生能源發(fā)展基金制度外，還應當盡量拓展秦巴山區(qū)可再生能源發(fā)展資金的來源渠道，將政府與市場結(jié)合，盡可能實現(xiàn)秦巴山區(qū)可再生能源資金投資來源多元化，保障秦巴山區(qū)可再生能源發(fā)展的資金安全。

（五）完善和理順秦巴山區(qū)可再生能源發(fā)展管理機制

應當在可再生能源法律及政策中對于可再生能源開發(fā)利用的監(jiān)管主體進行明確界定，各級政府部門應當整理相應的法規(guī)和政策，統(tǒng)一監(jiān)管結(jié)構(gòu)，減少不同部門間的沖突。針對秦巴山區(qū)而言，建議秦巴山區(qū)自治區(qū)能源管理局與秦巴山區(qū)自治區(qū)各級政府的能源管理部門設立專門的可再生能源開發(fā)利用管理機構(gòu)。可再生能源管理結(jié)構(gòu)負責秦巴山區(qū)可再生能源經(jīng)營主體的許可證發(fā)放及收費等工作，同時對秦巴山區(qū)可再生能源的開發(fā)利用進行有效監(jiān)管。此外，建議秦巴山區(qū)成立專門的可再生能源發(fā)展協(xié)會，可再生能源的開發(fā)利用對于技術(shù)的要求高，建立秦巴山區(qū)可再生能源發(fā)展協(xié)會，能夠有效集合秦巴山區(qū)可再生能源發(fā)展的各方優(yōu)勢，發(fā)展秦巴山區(qū)的可再生能源。秦巴山區(qū)可再生能源發(fā)展協(xié)會應當由秦巴山區(qū)自治區(qū)政府批準成立，由自治區(qū)內(nèi)可再生能源研究機構(gòu)、可再生能源企業(yè)、相應的專家等組成，秦巴山區(qū)可再生能源發(fā)展協(xié)會的主要作用有以下兩方面：傳達可再生能源發(fā)展的最新政策和信息與增強秦巴山區(qū)可再生能源行業(yè)的行業(yè)自律。可再生能源發(fā)展協(xié)會在嚴格執(zhí)行相應的法律及政策的同時，積極參與可再生能源技術(shù)的研發(fā)和推廣，推動秦巴山區(qū)可再生能源的發(fā)展和保障協(xié)會成員的利益。

（六）完善秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)利用的配套措施

1.加強與國外發(fā)達國家及國內(nèi)發(fā)達地區(qū)的交流

可再生能源的開發(fā)利用需要先進的技術(shù)和大量的資金作為保障。與傳統(tǒng)高碳礦物能源相比，可再生能源的資金和技術(shù)投入大且回報周期長，開發(fā)利用過程中的風險較大。因此，秦巴山區(qū)應當制定相應的政策、稅收等優(yōu)惠措施，來吸引國內(nèi)外擁有先進技術(shù)和充足資金的企業(yè)參與秦巴山區(qū)可再生能源的開發(fā)利用，加強與國外及內(nèi)地發(fā)達地區(qū)之間的人才培養(yǎng)和交流，彌補秦巴山區(qū)可再生能源發(fā)展的資金、技術(shù)、人才缺乏的缺陷，同時有利于秦巴山區(qū)可再生能源產(chǎn)業(yè)示范區(qū)的建設。

2.結(jié)合秦巴山區(qū)當?shù)氐奈幕土曀捉⒖稍偕茉串a(chǎn)業(yè)發(fā)展示范區(qū)

通過引進技術(shù)、人才等建立發(fā)展示范區(qū)，再將示范區(qū)的經(jīng)驗進行推廣，將有助于實現(xiàn)秦巴山區(qū)可再生能源的產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化發(fā)展。可再生能源發(fā)展示范區(qū)的建立還應當充分考慮當?shù)氐奈幕土曀准翱稍偕茉吹膬Σ亍㈤_發(fā)潛力等因素，采用“因地制宜，因俗制宜”的開發(fā)利用原則，發(fā)展不同的可再生能源利用類型。除了考慮上述因素外，建立的可再生能源發(fā)展示范區(qū)還應當具有相當規(guī)模，同時也是可再生能源科學合理規(guī)劃、開發(fā)及利用的典型，產(chǎn)業(yè)化與自然生態(tài)環(huán)境及當?shù)亓曀淄昝澜Y(jié)合的代表。例如，2014年湖北建立的光伏、光熱發(fā)展產(chǎn)業(yè)園等。介于此，建議秦巴山區(qū)各級政府重視可再生能源的監(jiān)督管理的同時，結(jié)合當?shù)乜稍偕茉刺攸c，開發(fā)一條集技術(shù)、先進管理經(jīng)驗、階梯開發(fā)利用模式為一體的具有區(qū)域特色的可再生能源發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈。

3.完善秦巴山區(qū)可再生能源的監(jiān)督管理及執(zhí)法

為了使秦巴山區(qū)可再生能源得到最大限度的綜合開發(fā)利用，各級主管部門應當采取嚴格措施，杜絕任意開采現(xiàn)象的發(fā)生。可再生能源的開發(fā)利用必須嚴格依據(jù)相應的法律、政策和發(fā)展規(guī)劃進行。對于可再生能源開發(fā)利用的相應申請，主管部門除了考慮申請的合法性外，還應當將可再生能源的開發(fā)地點、方式等納入審核的范圍，杜絕在禁止可再生能源開發(fā)地區(qū)進行能源開發(fā)。同時建立嚴格的環(huán)境保護保證金制度，即可再生能源開發(fā)利用主體在獲得政府的行政許可之后，在進行可再生能源開發(fā)利用之前，應當向可再生能源監(jiān)督管理部門繳納一定的生態(tài)環(huán)境保護保證金；再對可再生能源開發(fā)利用主體的開發(fā)利用行為進行年終檢查及不定期檢查，對于檢查合格的可再生能源開發(fā)主體將退還其繳納的保證金，同于檢查不合格的主體則不退還保證金，而將該保證金用于其對造成破壞的自然生態(tài)環(huán)境進行修復等。對于違反行政法規(guī)的當事人，應依法追究其行政責任，對于觸犯刑法的行為主體應依法追究其刑事責任。同時還要建立一支高素質(zhì)的可再生能源執(zhí)法隊伍，確保秦巴山區(qū)可再生能源法律、政策及規(guī)劃能夠得到落實。

結(jié) 語

促進秦巴山區(qū)可再生能源的開發(fā)利用是實施節(jié)能減排，建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的客觀要求，同時，也是建設生態(tài)安全屏障和新型農(nóng)牧區(qū)的必然選擇。完善的法律和政策是保障可再生能源健康發(fā)展的保障，所以要促進秦巴山區(qū)可再生能源的開發(fā)利用,就要從法律和政策層面加以完善。目前，我國對于可再生能源立法方面的研究較多，但是，對于秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)利用的法律和法規(guī)研究較少。通過分析對比國內(nèi)和秦巴山區(qū)的相關法律和政策，結(jié)合區(qū)域內(nèi)可再生能源立法上存在的問題，提出一些促進秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)利用的建議，以期為秦巴山區(qū)可社會經(jīng)濟的發(fā)展貢獻力量。