地方國企深化混合所有制改革實踐路徑研究

汲廣林

[內容摘要]

混合所有制改革對于國家和地方國企具有不同戰略意義，因此其推進重點、方法、路徑和目的也有所不同。文章從戰略定位、主導原則、實現形式、治理結構、經營機制以及監管制度等諸方面分別闡述了地方國企深化混合所有制改革的相關內容和基本要求。

[關鍵詞]

地方國企 混合所有制 改革

當前，國有企業混合所有制改革正積極穩妥推進，國家層面出臺了一系列指導性文件，選擇了四批210家企業開展試點，為進一步深化改革奠定了工作基礎和經驗儲備。船到中流浪更急，人到半山路更陡，混合所有制改革已經到了必須發力攻堅階段。但近些年，由于種種原因，地方國企混合所有制改革似有觀望于上，亦步亦趨的態勢，改革的首創精神和開拓意識亟待提升。結合學習和實踐，就目前地方國企深化混合所有制改革存在的主要問題談些粗淺認識和思考。

1 ?因地制宜：地方國企混合所有制改革的差異化戰略定位

混合所有制改革雖皆指向國有企業改革，但其意義和內涵國家和地方卻有不同。這與國家實行國有資產統一所有分級管理的整體性與特殊性，原則性與靈活性相結合的國有資產監管體制恰相契合。

對于國家而言，混合所有制改革，并非如表面所示推動中央企業集團改革，而是改革經濟結構，主要是改變結構單一的公有制經濟結構，大力發展混合所有制經濟。目的是通過資本融合打通產業融合，重塑產業和經濟結構，形成多種所有制經濟共生共榮的經濟生態。因此，國有企業混合所有制改革，特別是中央企業的混合所有制改革是國有經濟戰略性調整和國民經濟結構布局改革的重要內容和實現途徑，其意義和重要不言而喻。對于中央企業而言，混合所有制改革僅僅是走了一小步，更大的戰略性調整應該是國民經濟結構調整，除了特別重要行業和關鍵領域，尤其是在競爭性領域今后的市場主體主要是各種混合所有制公司。

而對于地方則不然。其一，地方國有企業混合所有制改革，因其國企在地方經濟產業結構、基礎公共服務和區域經濟發展的地位有所不同。一般而言，省市縣國有企業較普遍分布于基礎設施和公共服務領域，承擔城鄉公共產品和服務的供給。這一領域國有企業的混合所有制改革，主要和政府公共產品供給方式與投融資體制改革息息相關，較為合理的方向是形成區域供給的多主體競合格局，政府在主要購買社會服務和保持必要影響力之間尋求動態平衡。因此，這類國有企業應積極推向市場，通過公共服務供給改革引導其加快混合所有制改革。當然，也可視長遠需要或特殊情況，保留對核心樞紐網絡資產主體的控制力或影響力。其二，國有企業在地方經濟產業結構中居于較為重要地位，對該類國有企業應加大資源引進和戰略合作，通過混合所有制改革進一步集聚發展動能和資源支撐，推動地方經濟發展和民生就業。其三，對于城市土地開發和經營類的國有企業，由于關系到地方土地資源配置和產業招商引資，可以輕資產的產業招商引資公司先期推進混合所有制改革，對于土地資源和存量資產為主的公司，則可根據地方財力安排，視情況逐步引入社會資本和激勵機制。其四，其他歷史上存在的或種種原因新設的競爭類國有企業，最好的方向仍是退出，特殊情況需要逐步退出的，混合所有制改革不過是中間途徑。

2 ?抓大放小：地方國企混合所有制改革的主導原則

基于地方混合所有制改革的不同戰略定位，地方國企有必要改變當前混合所有制改革小打小鬧、亦步亦趨的狀態，國家應當鼓勵地方國企改革首創精神和開拓意識，以此進一步深化混合所有制改革探索。個人以為，深化地方國企混合所有制改革，主導原則應該是抓大放小，分類實施。所謂抓大放小，即地方國企混合所有制改革的目標對象或主要著力點應該放在集團層面，而不是集團下屬非主體公司或中小公司上面。至于那種明確規定地方國企混合所有制改革應是集團下屬二級或以下公司的條文，更是沒有深刻把握混合所有制改革實質，對地方國企改革情況缺乏合理認知的形式做法，顯然不利于深化改革。所謂分類施策，指根據競爭類、功能類、公益類不同類型，明確改革定位、目標要求、推進策略和評價指標，可采取先競爭類后功能類、公益類，一司一策，試點先行，成熟一家，實施一家，積極穩妥落實混合所有制改革方案，逐步形成混合所有之治理結構和經營機制的市場主體。企業集團層面完成混合所有制改革，則整個企業的治理結構和經經營機制自然逐步貫穿各層級企業，地方國企的混合所有制改革才算取得實質效果。至于非主業類中小國有企業，則可直接通過市場方式改革退出，無必要先搞混合所有制改革。

3 ?公眾公司：地方國企混合所有制改革的主要形式

混合所有制改革的資本形態是股份多元，即通過國資與非國資的股份結合，形成不同股東持股并參與管理的合資公司，即所謂混合。就我國國企改革和資本市場歷史來看，國有企業混合所有制改革，或者說混合所有制比較合適的實現形式是公眾公司。當然這主要是針對競爭類公司而言，而競爭類公司也是混合所有制改革的重點。主要原因在于：其一，混合所有制改革的途徑是混，目標是改，只混不改的國有多元早已證明意義不大，而公司和證券法規對公眾公司有明確的規范和監管要求，必須改而且可依法改。其二，混合所有制改革主要問題涉及敏感定價問題，公眾公司有相對穩定的交易市場和定價機制，易于被各方所接受，也經得起歷史檢驗。其三，混合所有制改革最終目的是形成市場化激勵約束機制，核心是激發、評價和兌現人力資本的價值，通過人力資本市場機制提高企業經營效率。公眾公司所在市場也有相對成熟的職業經理人評價機制，可觀察性和效果比較更好。因此，個人建議地方國資重要國有企業在推行混合所有制改革的路徑選擇上，比較穩妥的形式是公眾公司或上市公司。其他類型國有企業則可靈活研判，但最好能結合資本市場。

4 ?法人治理結構：地方國企混合所有制改革的管理體制

混合所有制改革形成多元股東結構之后，主要任務就是盡快從法律上完成公司法人治理結構的構建和運作。資本如何參與表決和資本多數如何形成有效表決是混合所有制改革之資本重組公司治理機制的要義。在混合所有制公司，法人治理結構之所以確立，正在于不同資本利益的獨立與合作。獨立者，基于自身利益獨立權衡和參與決策。合作者，彼此合作做大利益蛋糕方是合資的目的追求。如何確保這種利益機制的運作與制衡切實發揮作用，核心法律文件就是《公司章程》。《公司章程》既具有一般性更具有個別性。因此，在推進國有企業混合所有制改革時，非常必要個別化研究制定公司章程，盡可能將股東的不同利益訴求統一于公司利益，內化于公司代表結構和決策機制，推動公司依章程運作，法人治理機制有效，成為真正的市場主體。

5 ?市場化經營機制：地方國企混合所有制改革的結果導向

不管混合所有制改革如何推進，最終衡量的標準只有一個，那就是企業經營效率大為改善。工欲善其事，必先利其器。對于混合所有制企業而言，欲改善其市場績效，與同行試比高，必須先對標同行，導入市場化經營機制，創造類似的人力資本發揮環境和考評機制，這正是混合所有制“混”和“改”的首要結果。顯然，市場化經營機制與傳統經營機制有很大不同甚至存在沖突，如何平衡不同企業之間，同一企業內部之間新舊體制矛盾和利益不均衡，是國有企業混合所有制改革試點階段面臨的突出問題。利益問題仍需通過利益手段來解決。在推進國有企業混合所有制改革過程中，可通過幾個方面配套設計緩解上述利益沖突。其一，利益風險匹配原則，即參與改革的單位和個人，潛在利益獲得必然與付出代價或承擔風險相匹配。其二，增量利益原則，即利益激勵分配與未來利益增加掛鉤，與個人貢獻掛鉤。其三，自愿選擇機會均等原則，即市場競爭機制風險收益均等，參加者機會公平自愿選擇，輸贏自負。其四，鼓勵嘗試寬容改革的環境。改革有成功必有失敗，混合所有制改革不可能皆成功。因此，創造寬容改革的環境和必要保護機制也很有必要。

6 ?股東資本管理：地方國企混合所有制改革的監管制度調整

《中共中央、國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》提出：對混合所有制企業，探索建立有別于國有獨資、全資公司的治理機制和監管制度。對國有資本不再絕對控股的混合所有制企業，探索實施更加靈活高效的監管制度。因此，建立有別于國有獨資全資企業的監管制度，既是國有資本混合重組的必然結果，也是市場經濟體制深化改革的要求。那么這種監管制度應如何建立？有何不同？個人以為，主要因素有三個方面：一是國資監管的對象是國有資本，以管資本為主參與混合所有制企業管理是主要方面。二是國資監管的方式是股東行權，通過股東會、董事會等企業法人治理機制行使股東權利和監管公司事務。三是國資監管的法律依據是《公司章程》，國資監管的主要載體不再是規范性文件和審批文件，而是將強制性要求納入《公司章程》，主要通過《公司章程》約束各方股東和公司行為，體現監管意志和股東利益。

2020年國務院《政府工作報告》提出：完善國資監管體制，深化混合所有制改革，實施國企改革三年行動。國資國企監管的頂層設計已經基本就位，確實到了加快改革步伐和落地見成效的時候。就地方國企深化混合所有制改革而言， 當前最重要的就是因地制宜，務實創新，抓住關鍵環節， 通過產權制度改革進一步破除體制機制障礙，培育更有活力和競爭力的市場主體，提升國企的帶動作用和放大效應，從而進一步匹配地方產業結構和城市發展要求，促進地方經濟社會的發展。