對于軍隊預算管理“兩張皮”問題的對策研究

賈曉雨

摘 要：針對預算經費供應問題多，編制要求不合理，臨時任務下達隨意，執行效果監管不力等軍隊預算管理存在的“兩張皮”問題，提出合理制定經費標準、形成動態調整機制，嚴格把控項目下達、建立規范管理體系，完善預算編制體系、建立預算考評制度，樹立預算法律權威、實現資金動用分離等對策。

關鍵詞：軍隊;預算管理;“兩張皮”問題;解決對策

中圖分類號：F812.3? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）16-0115-03

軍隊預算的編制與執行問題一直是各級財經關注的焦點。在軍費供需矛盾突出的情況下，如何解決軍隊預算管理“兩張皮”的問題，增強經費使用質量，提高經費使用效益，顯得尤為重要。

一、軍隊預算管理現狀

當前，隨著軍改的持續進行，在歷經多次審計、巡查、紀檢之后，各級財務部門風氣得到極大改善，工作效率得到極大提升，財經規范得到逐步明確。然而，在實際工作中，財務部門的理財工作仍然存在突出難點和較大問題，軍隊預算管理上“兩張皮”現象在各級單位仍然存在，直接制約著軍費使用效率和使用質量，預算管理的經費調控功能沒有的得到充分發揮。

（一）經費供應問題多

軍隊預算經費的四個來源（標準經費、項目經費、上年結余、留用經費彌補）因各自不同的特點分別影響著軍隊預算的準確性。

向上請領的標準經費依據供應標準下核，因此供應標準合理與否成為影響預算編制的重要因素。明確請領標準的意義在于使軍費的分配更加公平，但是在實際工作中標準與需求之間不平衡的矛盾突出存在，極大地影響了軍隊預算編制的準確性。為了保證完成預算任務，很多單位不得不采取虛增、虛減收支，或將沒有經費標準而又不得不開支的經費列入其他項目開支的方式解決。這一系列影響編制準確性的操作，歸根結底是由于供應標準在制定時缺少科學認證，沒能做到合理制定經費標準，造成軍隊預算經費供需不平衡。

項目經費在實際編制過程中突出存在三個問題：一是項目經費下達不及時，嚴重影響預算編報的及時性和準確性。二是項目推進跨年度，項目掛賬跨年度，不利于經費管理。三是結余的項目經費缺乏后續管理，資金或紅字常年掛賬成為常態，缺少監管。

留用經費彌補一般由各單位根據實際情況自行把握，在預算管理過程中缺少足夠的重視，上級單位對下級單位家底經費實際情況缺乏了解。在預算審批過程中，只要是下級單位能通過家底自行解決的經費問題，上級單位就不會關注具體彌補了哪些科目、彌補了多少，造成了家底經費的濫用。

根據財務規定，大部分科目結余的資金，特別是事業費資金不得結轉家底，必須本科目結轉，下年度繼續使用。過多的結余，或者長期的短缺都會造成預算編制的不實。

（二）編制要求不合理

在具體編制軍隊預算時，需要遵守一定的編制要求，主要概括為兩點：一是足額編制預算，結余不得超過3%;二是編制到最細。

制定足額編制和結余比例規定的初心是希望各級根據年度下達任務和單位實際，量入為出，合理安排預算開支。好的出發點卻變成了迫使各級單位完成經費“花完”的壓力，使得預算難以按照年度工作實際編制。預算編制細化的目的是保證預算編制的周全準確，因為過粗的預算不利于經費的監管，容易使經費的使用產生偏差，但是詳細也要有度。過細不僅增加預算編制的難度和工作量，也不便于預算的執行。目前要求將預算編制到最細就顯得過于極端，事實上無論預算開支明細做得多么完美，都難以避免意料之外的情況發生，審計時不允許列“其他”開支明細的要求，不僅使編制人員頭疼，也使預算落實過程困難重重，這一工作偏差不僅是對預算編制細節吹毛求疵，更是忽視預算執行效益的表現。更值得關注的是，即便對預算編制提出了以上三點要求，在預算管理過程中，特別是評估分析預算執行情況時，幾乎不會考慮預算開支的具體項目，關注的重點是總體預算的執行率，預算編制要求和預算執行情況是脫節的。

（三）臨時任務下達隨意

現行體制機制使上級部門和部分個人有下達臨時性任務的“特權”，即便已經超過預算上報審批節點，也可以無視預算編制實際情況直接對下級單位下達任務。有些臨時性任務上級下達了，經費卻沒有跟上，為了在規定時間內完成任務提前預支經費和超預算開支成為不可避免的處理方法。雖然各級一直強調預算的重要性，但是先從任務下達隨意這一點就可以看出，各級還沒有樹立起預算就是“法規”的意識，熱衷于臨時動議，忽略了預算在經費管理中的重要作用，反映出各級依法管財意識還很弱。臨時性任務這一突出管理難點在預算執行過程中必須得到解決，才能使預算執行“按規矩走”，徹底根除“特事特辦”的問題。

（四）執行效果監管不力

預算執行過程缺乏持續的監督管理是一個長期存在的問題，要想預算落實好不僅在預算編制上做到嚴格把控，在預算落實的每一個環節也都需要強有力的監督，只有建立全程監督，才能減少預算執行偏差。在實際工作中，財務規定要求各部門每月上報經費開支計劃，每季度的安全形勢分析必須包括預算執行情況。但是事實上，財務人員在日常工作中更注重的是經費的收支管理，對預算執行的監督只體現于會計賬務系統提供的預算執行情況報表，在預算執行出現偏差時，也很難及時發現和糾正。當前的預算執行情況最多只能粗略的反映預算落實的進度，忽略了預算執行的效率與質量，最明顯的表現就是不能反應預算的開支速度。現有的執行情況分析只是對截止到當時當刻的總預算執行情況的反映，并不能實現動態監控，尤其不能實現對每月、每季度的開支情況進行階段性分析，造成部分單位突擊花錢的現象屢禁不止，難以平衡預算執行率與預算執行效率之間的巨大差異。預算執行上不僅缺少監督機制，還缺少問責機制。遇到預算執行力差的部門和單位，批評多、問責少，同樣嚴重降低了預算的權威性。

二、解決預算管理“兩張皮”的對策

第一，合理制定經費標準，形成動態調整機制。針對經費領報標準供需不平衡的問題，首先，要重新制定標準，最好能在標準中除基本標準（或最低標準）外定有浮動檔差。基本標準的確定是考慮單位級別的普遍性特征后確定的某級別單位能夠申領的一般經費，考慮到同級別單位之間差異的特殊性，可根據現實需要在基本標準（或最低標準）上以一定的浮動申領的經費。其次，將經費標準的調整形成制度，每3年審核修改一次，目的是根據市場情況和軍隊改革情況對不符合軍隊建設需要的標準以及各單位集中反映的問題統一修改。最后，周期性對各級單位預算單科目和總預算情況做出評估、分析。預算不只是下級單位編制的問題，更需要上層主動作為、積極了解情況，這樣才制定出更人性化的標準。可以以3—5年為一個周期，追蹤分析預算開支情況，這不僅有利于標準制定的準確性，也有利于后期對預算全過程的管理。

第二，嚴格把控項目下達，建立規范管理體系。要解決隨便立項下達任務的問題，首先，要將項目經費從預算中拿出來，每年按季度或半年一次單獨上報審批。目的是將項目經費開支與行政性消耗開支區分開來，把預算按照開支屬性分門別類，更合理的劃分預算的開支體系，使預算編制更有條理，也方便后期對項目經費開支和行政性消耗開支管理的評估、分析。其次，項目經費按照單位年度項目進度比例下達。立項審批通過后，受領單位必須上報當年項目施工計劃，上級單位根據當年實際需要動用情況按比例下撥經費，讓預算編制更規范，經費管理更集中。確有國家或軍隊下達的臨時性任務，每年年底統一上報，超過時間節點的，當年不得列入預算，列入下年度預算處理。再次，對于已經完工并審核通過的項目，明確結余資金和超預算開支處理辦法，將項目完工之后的處理也納入到項目管理體系中來。最后，確有軍隊下達的重大臨時性任務時，必須預先明確資金來源，以規定的形式明確單位自行解決的任務的資金限額，對于下達了超過限額標準又不解決資金來源的，對下達任務的個人或組織有懲處措施，并強制性劃撥任務下達單位資金彌補給受領任務單位。

第三，完善預算編制體系，建立預算考評制度。從整體上來說，預算管理“兩張皮”現象的出現與預算編制體系自身存在漏洞的問題是分不開的。要調整預算編制體系，首先，要將預算由下級編制上報轉變為上級下達與下級上報需求相結合。根據對各單位預算情況周期性分析的結果，可直接給各單位下達每年行政性消耗的經費，對于當年確有其他需求的，可以上報需求等待審批。這樣一來，可以節約大量的時間和精力，將管理重點放到軍費的實際使用效能上。其次，不強制規定結余標準。對于結余過多的科目，確因標準過高或預算落空的，在上報的預算執行情況中說明具體情況，第二年下達經費時，根據該科目結余情況核減相關經費。另外，允許預算編制中出現“其他”明細支出項目，但是要規定支出資金限額或在該科目的支出比例，確保預算不胡編亂造。最后，完善預算管理考評體系。在預算編制和預算執行情況評估過程中以統一的標準進行量化考評，從根本上將編制與執行統一起來。可以以季度為單位對各業務部門進行預算執行情況評估，結果納入干部考評檔案。對于嚴重不符合預算的開支事項和開支速度必須在會議上做出書面說明，有特殊原因的可以做出年中調整，不合理、不合規的作為減分項納入干部考評檔案。

第四，樹立預算法律權威，實現資金動用分離。實現預算編制與落實相統一，除了要有完善的制度保障，還需要有嚴格的法律保障，加強預算立法管理是健全預算管理必須邁出的一步。通過立法的方式將預算的權威性立起來，明確違反預算開支的處罰條例，任何單位和個人不得以任何理由違反預算法，強制讓所有人按規矩辦事。其次，逐步實現預算編制與資金支付兩條鏈，通過體制調整使單位和個人即使具有決策權也沒有資金動用權，兩權分離以確保資金不濫用。盡快實現資金集中收付制度，將各單位賬戶資金收歸結算中心統一進行開支管理。單獨設立預算部門集預算編制、執行、監督、考評于一體，集中管理軍隊預算，嚴格掌握軍費使用情況。賦予該部門人員相應權力，特別是對違規行為說“不”的權力，沒有權力，對軍費使用的監管也就是一句空話。

從軍隊預算的編制到執行的整個過程來看，軍隊的需求是預算的起點，因此預算編制的要求和體制機制無論怎么改，都必須跟隨需求走才能解決實際問題。編制預算的人員要始終明確，預算的編制工作不是為了把錢花完，而是為了將經費確實花得有效果、有意義。預算的執行必須嚴格按照規定走，軍費才能花得準，而這一過程除了法律法規的保障，還需要一系列制度的保障。完成好軍隊預算編制與執行不是一個簡單的過程，而是一個整體性問題，需要立法、監督、制度、體系建設等各方面共同做出努力，也需要業務部門和各級領導的配合才能實現。

參考文獻：

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[責任編輯 馬 學]