70年來中國人口與社會政策的演變

摘要：本文試圖從總體公共政策（general public policy，簡稱GPP）角度高度反思中華人民共和國成立以來人口與社會發展的曲折經歷，并探索未來發展方向。基于公共政策系統分析和歷史-比較方法提煉出“變遷中的經濟國家”概念范疇，打破國際上社會政策學科由福利國家統領的局面，使各種發展型與非/反發展型國家GPP模式探討亦成為可能，為深刻理解中國經驗提供比以往“問題”與“主義”焦點之分更為完整貼切的理論框架。概言之，關于人口與社會70余年變遷的主要觀點有：（1）中華人民共和國創建的是與西方福利國家根本不同的社會主義經濟國家；（2）“主義”之爭導致GPP政治化，“文化大革命”時期“以階級斗爭為綱”的指導思想對于計劃經濟及計劃生育的失誤負有重要責任；（3）經濟方面，中共十一屆三中全會確立以經濟建設為中心，實質是經濟國家GPP去政治化，改革開放擱置“主義”之爭更是進一步加速了物質生產自由化發展；人口方面，則在經濟國家“兩種生產”指導思想下推行計劃生育，不惜采取強制性一胎化政策；（4）“唯GDP論”和“一切向錢看”積累了許多重大社會問題，同時，政府在改革開放中被去經濟化（下放企業自主權、利改稅等）亦越來越有余力研究解決這些問題；（5）21世紀在經濟發展基礎上，中共十九大提出了新的社會主要矛盾和既求充分又求平衡的發展戰略，標志著“后經濟國家”新時代的到來；（6）面對婚姻家庭解組、生育意愿低下、人口急劇老齡化等嚴峻挑戰，新時期GPP重點再次轉變，很大程度上將從“人口與經濟”轉向更為全面和動態平衡的“人口與社會”發展戰略。改革開放之初被擱置的“主義”之爭亟待在更高水平上研究出科學合理的答案，以徹底解決各種“問題”，實現社會公平正義。

關鍵詞：中國人口與計劃生育；總體公共政策（GPP）；后經濟國家；“問題”與“主義”；撥亂反正與改革開放；社會發展與歷史-比較研究

中圖分類號：C913文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2020）03-0005-（13）

Evolution of Chinas Population and Social Policy in the Past 70 Years——Concurrently discussing"problem""ism" and "GPP"

CHEN Sheying

Abstract：This article reviews population and social change in China since the founding of the Peoples Republic of China（PRC），reflects on its zig-zags from the viewpoint of general public policy（GPP），and explores its future direction.Based on the analysis of public policy systems and historical- comparative methods，the concept of”economic state in transition”was refined.It breaks new ground in social policy study beyond the limits set by Western welfare states.Inquiry into diverse GPP models including both developmental and non-/anti-development types is made possible.This also leads to a more relevant and comprehensive theoretical framework for understanding Chinese experience than the century-long argument over"problems vs.doctrines/-isms" by adding a GPP perspective for greater analytical power.Major points regarding Chinas population and social change in the past 70 years include：（1）The PRC is a socialist economic state fundamentally different from Western welfare states.（2）The arguments over“-isms”led to extreme politicization of Chinas GPP，and the guiding ideology of"class struggle as the key link"during the "cultural revolution"was responsible for the errors of the planned economy and family planning.（3）In economic，establishing economic construction as the main focus or center for government work in the Third Plenary Session of the Eleventh Central Committee of the Communist Party of China was actually an effort to depoliticize the economic state GPP.resulting in“open-door”and reform with the shelfing of ideological fights over“-isms”to help free and promote material production. In population growth，it was more tightly controlled with a unique“one-child”policy under the economic states“two kinds of production”GPP thinking.（4）Preoccupation with GDP-only and“focusing on money”resulted in more and more social problems；at the same time，the government was de-economicized in the process of reform and open-door（giving up direct control of stateowned enterprises，changing profit turn-in to taxes， etc.）and put in a better and better position to deal with social issues.（5）Based on a remarkably developed economy in the 21st century，the 19th Congress of the CPC redefined the“main contradiction”of Chinese society by establishing a new development strategy aiming at both sufficiency and“balance”，characterizing the advent of a“post-economic state”.（6）Faced with the challenges of dissolution of traditional family and marriage，declining fertility aspiration，rapid aging，etc.，the countrys GPP in the new era to a large extent will shift from focusing on“population and economy”to“population and society”with a more comprehensive and dynamically balancing strategy. The arguments over“-isms”tabled at the beginning of reform and open-door now need to be sorted out carefully at a higher level in order to help resolve various“problems”and realize social equity and justice.

Key words：Chinas population and family planning；general public policy（GPP）and post-economic state；"problems vs.doctrines/-isms"； "setting things to rights"vs."open door and reform"；social development and historical-comparative research

引言：人口及生育政策70年

中華人民共和國（本文聚焦大陸/內地，除非另有說明）成立70余年來人口與社會及有關公共政策的歷史演變，以幾個大起大落曲折反復為特征。人口政策方面，初期先是鼓勵生育限制節育，之后很快意識到人口無計劃盲目增長與國民經濟有計劃發展的矛盾。然而，計劃生育研究與政策導向剛開始，即受到1957年反右派斗爭擴大化的影響（馬寅初等學者的人口理論及節制生育建議，被說成是“利用人口進行政治陰謀”“向共產黨社會主義進攻”）[1]，接踵而來的“大躍進”和“人民公社化運動”及全國勞動力短缺等假象又讓“人多好”的觀點統治了人口理論界，任由人口自然增長率在三年困難時期過后達到中華人民共和國成立以來的最高峰（1963年為33.33‰）[2]。1964年，國務院成立計劃生育委員會，國家領導人明確指示，提倡晚婚和節育；然而晚婚晚育的政策倡導剛剛形成一定規模和聲勢后又被打斷，人口增長進入了失控狀態。從1966年到l970年的五年間，全國人口數凈增近1億。1971年，國務院批轉《關于做好計劃生育工作的報告》，把控制人口增長的指標首次納入國民經濟發展計劃；1973年，國務院成立計劃生育領導小組，在計劃生育宣傳教育上提出“晚、稀、少”（“兩個正好”）口號；1978年，計劃生育政策正式被載入憲法，并進一步提倡“只生一個好”。另一方面，改革開放大大提高了人民的生活水平及市場活動主體的自由度，加之20世紀五六十年代高峰期出生的“嬰兒潮”一代逐漸進入育齡，人口出生率又開始有所反彈。為了盡快走出“人口爆炸”的困境[3]，1980年，中共中央發表了《關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》，正式出臺了史無前例的獨生子女政策；1982年，中共中央、國務院作出《關于進一步做好計劃生育工作的指示》，正式將計劃生育定為基本國策。“控制人口數量、提高人口素質”等各種政策舉措亦取得實效（2000年全國第五次人口普查顯示，全國總人口達到12.95億人，雖然超過原定目標12億人，但是人口增量和增速得到了遏制），中國人口發展呈現重大轉折性變化。不過，長期實行“一胎化”政策加上現代化、城鎮化進程中，社會經濟條件和人們生活思維方式等發生了巨大變化，逐步形成了以極低生育率為基本特征而令人擔憂的新的人口慣性[4]。

21世紀以來，中國人口總量增長勢頭明顯減弱，勞動年齡人口及育齡婦女開始減少（大陸/內地15歲至59歲勞動年齡人口2012年年末比上年年末減少了345萬人，為改革開放以來首次下降），呈現出城鄉人口極度老齡化等危險傾向（截至2014年年底，全國60歲以上老年人已經達到2.12億人，占總人口的15.5%）[5]。再加上男女比例失調和離婚/不婚率飆升等各種趨向，使得所謂的“四二一”家庭結構搖搖欲墜，特別是“空巢”家庭和“失獨”家庭的養老撫幼功能進一步弱化，后果嚴重[6]。作為重要應對措施之一，嚴格施行了30多年的“一胎化”政策開始松動調整：2002年實施的《中華人民共和國人口與計劃生育法》推出“雙獨二孩”政策；2013年，中共十八屆三中全會決定啟動實施“單獨二孩”政策（夫妻若有一方為獨生子女可生育第二個孩子）；2016年1月1日起，我國全面實施一對夫婦可以生育兩個孩子的政策，執行了30多年的獨生子女政策正式宣告終結，強制避孕節育逐步成為歷史。然而，此時的中國社會已顯示出遠低于預期的生育意愿（當時中國總和生育率已經連續20余年低于2.1的世代更替水平，2010年第六次人口普查總和生育率僅為1.18；人口自然增長率自2008年以來一直在0.5%的水平徘徊）[7]。人口發展的慣性，要求進一步積極地調整公共政策，預示著不久的將來很有可能實現自由生育，甚至獎勵生育。

但是，基本國策調整起來談何容易。不僅學者之間爭論不休甚至針鋒相對，人口與生育政策也成為“兩會”期間辯論最為激勵的話題之一[8]，社會輿情對這種人口發展趨勢帶來的老齡化等各種緊迫問題亦表現出極大關注。

一、中國社會研究的“問題”“主義”與GPP

影響人口發展的因素極為復雜。一方面，人的再生產是一個自然過程，人口發展也有其客觀規律；中國的工業化、現代化也會像其他國家一樣，經歷從高出生率、高死亡率到低出生率、低死亡率的人口轉型過程[9]。因此，不能簡單地把人口與生育政策當作萬能，或把當前社會所面臨的種種有關人口的問題，都認為是由領導或學者意志所決定。另一方面，人口問題確是極其重要的社會問題，所以計劃生育控制人口是中國第一個明文規定的基本國策；人口與生育政策不是要不要繼續的問題，而是如何修改完善并根據國情變化適時調整、如何將社會綜合效益最大化并以造福人民的根本利益問題。

但凡社會問題的解決思路，都與有關理論基礎或“主義”指導分不開。但有時對“問題”的研究和對“主義”的探討卻被對立起來（國內學者對于發生在20世紀初葉的“問題”與“主義”之爭應耳熟能詳，本文不加贅述）。需要指出的是，像人口（與經濟）這樣的重大“問題”，關于“主義”的研究一直未能給出一勞永逸或令人滿意的答案。“并沒有完全搞清楚”[10]，這是“改革開放總設計師”鄧小平同志當年對國內外社會主義理論研究及其政治經濟后果的歷史總結與現狀針砭，也是以他為核心的中國共產黨第二代領導集體不得不“摸著石頭過河”，并踐行改革開放“不爭論”“不管黑貓白貓，捉到老鼠就是好貓”的一個重要原因[11]。這里有兩點值得注意：一是“并沒有完全搞清楚”“不爭論”并不等于說“主義”不重要（事實上“主義”之爭問題近年在中國又熱了起來）[12]；二是實事求是“摸著石頭過河”、解決問題“捉到老鼠就是好貓”的政策實踐，可以（至少暫時）不必為無休止無結論的理論或“主義”爭論所困[13]。但事關全局的方針大略，顯然不能也靠“白貓黑貓”或任憑大家去“摸石頭”，而需要有某種信念以至理論、方法論解釋。這對于政策制定和執行至關重要，卻是傳統的“問題”與“主義”兩分法難以回答的認識論“怪題”。

從社會政策的學科角度來看，Morris的“公共政策系統”分析方法提供了一個較為全面的視野和突破性的思路[14]。在這個系統研究框架之中，對于作為公共事務準則和指南的社會政策，Morris辨析了幾個要素、維度或層面，以便研究和理解政策制定與實施的復雜過程，其中包括：

（1）社會的理想和目標；

（2）社會規范或“社會的（societal）政策”；

（3）確定公共政策系統優先目標及首選手段之指南，又稱總體公共政策（GPP）；

（4）局部或部門公共政策（如社會保障政策、住房供給政策、健康服務業政策、家庭政策、老齡政策等）；

（5）政府機構在提升或改進社會規范中的領導角色；

（6）被倡導的相對于實際被采用的政策；

（7）評估政策方針的標準，如是當作慈善施舍還是公民權利（中產階級立場），直接分配還是再分配等等。

上述公共政策系統架構并非完美無缺，也未能得到“主流學界”的重視，甚至Morris本人也未作進一步闡述。但它對于上面的研究思路具有重要的啟迪作用，可拿來借鑒并進一步加工利用（經由筆者本人詮釋開發）[15]。

所謂“主義”，屬于社會的理想，在Morris政策分析架構里可以歸為最高層面，并為整個公共政策體系提供長遠目標，指明發展方向。但Morris的這個政策分析架構，把政治經濟學中籠統的“上層建筑”或意識形態制度等進一步區分為上述分析框架中第（1）和第（2）兩個不同的層面，在后文的討論中可以看到，這一細分能大大增加其分析力。所謂“問題”，則可理解為各部門/局部公共政策所面對要解決的、尚未滿足的社會需求，屬于上述分析框架中的第（4）層面。另外一個層面，總體公共政策即上述分析框架中的第（3）層面，則特別重要。

作為確定整個公共政策體系優先目標及首選手段之指南，GPP決定各個部門政策之間的權重關系及整個政策體系的重心，這是局部/部門政策層面所看不清楚也難以明白的。部門間權重關系和整個體系重心，在歷史-比較研究中對于確定一個國家公共政策的性質很重要。例如，中華人民共和國建立之初與西方福利國家就有本質區別，無論是從政府部門構成、經費預算、功能配置還是從指導思想來看，公共政策重心都偏重于經濟而非直接提供福利服務，故可視為一個與福利國家相對的“經濟國家”[16]。因此，在研究中國社會問題與社會政策時盲目套用福利國家模式和做法，是漠視兩者社會經濟制度根本差異的嚴重誤導。因此，本文將重點聚焦于這個層面。

筆者對于GPP分析框架的進一步界定和闡發，包括如下要點[17]：首先，GPP在人力物力和財政預算等社會資源分配上的具體表現，就是社會生活與國家管理各個不同方面之間的權重關系，由此決定各個部門政策（sectoral policies），即Morris系統中的第（4）層面的相對地位或重要性。不同的GPP取向決定了不同的國家性質。譬如，福利國家把社會福利的提供作為優先目標及首選手段，而“經濟國家”一切以經濟建設為中心。以此類推，“戰爭國家”熱衷于窮兵黷武，“政治國家”“宗教國家”則強調政治或宗教可以沖擊一切，等等。這里關于國家的不同標簽，并非指任何國家都可能或應該具備的各種功能（如福利、經濟、科技、政治、軍事、宗教等等），而是不同的功能在公共政策體系中所占的權重，且特別關注的是某一方面會否成為整個公共政策體系的優先目標及首選手段（中國特別強調的“路線”問題也可以在這個框架下加以科學研究）。而這種有意或無意形成的“不平衡”，會造成不同類型的總體公共政策或稱之為GPP模式。奉行不同GPP模式的國家在結構、功能、指導思想等方面都會有量和質的區別，甚至可歸結為發展型和非/反發展型的GPP（例如，“經濟國家”和“福利國家”都屬于不同的發展型GPP，而像納粹德國和日本軍國主義那樣的“戰爭國家”則常淪落為反發展型GPP）。國際歷史經驗表明，福利國家比“戰爭國家”要好，以經濟為中心比過度政治化或宗教化要好。但是，從長遠來說，一個國家持續健康發展的基本要求，就是社會生活不同方面之間、國家不同部門之間要保持一定的平衡；任何失衡狀態下，發展可在特定歷史時期內發生，但久而久之若不加以調整糾正，都會造成嚴重的社會經濟政治問題[18]。

從GPP研究的高度回顧中華人民共和國的歷史，中共十一屆三中全會最重要的歷史意義，是“撥亂反正”，還經濟國家以本來面目，即把工作重心轉回到經濟建設上來。至于改革開放種種具體措施，則是實現這一重新確立的“經濟國家”GPP的新方法、策略和手段，后者為市場機制的成功創造了絕無僅有的歷史條件。經濟國家GPP去政治化，加上改革開放的大膽決策，促成了中國大陸經濟高速發展和騰飛。以經濟建設為中心的指導思想，勢必影響“社會”發展的其他方面，包括社會福利服務、醫療衛生、住房、教育等各種社會資源的供給和分配。在人口研究領域，關注重點自然是“人口與經濟/發展”（效率優先），而非“人口與社會/福祉”（社會公平、環境保護等）。然而，隨著經濟的高速但與社會不夠協調的發展，社會問題日益突顯，越來越為民眾所詬病，也受到公共政策越來越多的關注。進入21世紀以來，中共中央陸續提出了一系列關于構建社會主義和諧社會的戰略構想，特別是2006年10月中共十六屆六中全會作出《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，再到2017年10月中共十九大認定“我國社會主要矛盾已經轉化”，中國大陸GPP已從偏重經濟逐步轉型到兼顧社會，從而進入到一個新的時代[19]。

GPP研究的理論解釋和預測，與中共十九大關于社會主要矛盾已經轉化的判斷完全吻合。實際上，每個五年計劃都會提到“平衡”，但唯有這次GPP層面的戰略性轉變，才特別明確指出“不平衡”的問題并將其提升為社會主要矛盾的兩大方面之一。中國總體公共政策應該從“以經濟建設為中心”上升轉型到真正“以經濟建設為基礎、社會經濟動態平衡發展”，是筆者一貫的研究主張和決策建議。這對今后國家發展的指導意義是：求“平衡”，就不能再奉行“GDP主義”（或任何情況下都必須以經濟建設為中心），“經濟國家”已經在退出歷史舞臺；求“充分”，就仍要堅持以經濟建設為基礎，而不能照搬“福利國家”的GPP模式。在這個歷史與比較研究的意義上，認為中國大陸已進入一個“后經濟國家”新時期，應該是最合適的理論解釋（即不會回到經濟國家，也不會變成福利國家）。一方面，經濟從特殊的矯枉過正時期的“中心”轉變為更符合馬克思主義原理的更具有可持續性的“基礎”，“社會”從“靠邊站”回到黨和國家為人民謀福利、構建社會主義和諧社會的“宗旨”地位。另一方面，福利國家主要管社會而較少管經濟的發展模式，若生搬硬套到中國公共政策的研究和制定上來，是不明智和不符合國情的（尤其是在西方都嫌其過時的時候）。因此，GPP研究的創新視角對于公共政策的實踐有極其重要的指導作用[20]。

二、GPP視角下社會與人口發展的經驗教訓

由上可見，“問題”與“主義”分別屬于第（4）和第（1）的不同層面，兩者既相互影響又相對獨立。“問題”實際上與GPP的關系更直接一些，因為不同公共政策體系的不同重心（代表不同的GPP模式）決定各部門間政策資源分配的權重關系，會直接影響具體社會問題和需求的解決。例如，福利國家偏重社會服務的提供，經濟國家則強調首先發展經濟。重心不同可能造成國家政策體系取向的差異，并將引起糾紛和沖突，其嚴重程度并不一定遜于意識形態所導致的“主義”之爭。同時，GPP與“主義”和“問題”又會相互影響。例如，窮兵黷武的“戰爭國家”GPP，不管以什么“主義”的名義，都有可能給人類帶來極大的災難；又如，一個“經濟國家”的GPP，若因為“主義”之爭被政治化到“以階級斗爭為綱”“政治可以沖擊一切”的極端，則有可能在“主義”還沒徹底弄明白之前就把國民經濟帶到崩潰的邊緣。從世界范圍看，第二次世界大戰結束后，福利國家興起、擯棄戰爭國家GPP，代表了歷史潮流的巨大進步。同樣，1978年，中國總體公共政策的“撥亂反正”，確立了以經濟建設為中心，擯棄了“以階級斗爭為綱”，終于使中華民族回到了復興的軌道。而改革開放的各種具體措施只是解決問題的策略手段。通常來說，不同國家GPP代表不同的發展戰略，例如福利國家和經濟國家走的是不同發展道路。但是，發展戰略的研究并不一定適合所有國家的所有時期，因為并非所有的GPP模式都具有“發展”的性質；換句話說，非/反發展型GPP也是一種客觀存在，且要特別認真研究預防。如曾不可一世的軍國主義/戰爭國家GPP，甚至經濟國家偏離發展軌道時出現的殘酷斗爭和漠視民生的極端政治化政策，都是人類不可忘卻的血的教訓。

這樣基于系統研究框架的層次、類別清晰區分，使公共政策歷史-比較研究有了十分明確的理論方法指導。特別是在第（3）層面，作為制定優先目標及首選手段的指南，各個國家對不同歷史時期GPP的界定在比較研究中占有極其重要的地位。GPP研究的一個主要貢獻，就是在世紀性的“主義”與“問題”論爭中，厘清了二者的關系，同時增加了一個關鍵性的分析層次/維度，可以解決“問題”與“主義”視角所無法圓滿完成的研究課題（如社會主義國家的公共政策，也要注重民生而避免誤入對內殘暴對外稱霸的歧途，且避免跌入福利國家經歷過的陷阱；這就必須保證其GPP正確取向，光談“問題”與“主義”是不夠的。經濟國家政治化軍事化也是以蘇聯為首的前東方陣營的慘痛歷史教訓）。由此開辟一個新研究領域，提煉出“變遷中的經濟國家”研究范式[21]，打破社會政策學科中福利國家統領的局面，使各種發展型與非/反發展型國家GPP模式探討亦成為可能，為深刻理解中國經驗包括“中國模式”和“中國特色”提供比傳統的“問題”與“主義”之分更為完整貼切的分析框架。GPP在社會政治經濟生活中的主導作用十分重要，以至任何的忽略都會在歷史和比較研究中引起長久的困惑。在實踐中，若要避免因基本路線或總政策錯誤造成災難，就必須在這個方面深入研究，而GPP能夠把這樣一個傳統研究禁區開發出來，供科學探索和客觀比較。

當代人口與社會發展是極為復雜且充滿變數的歷史及全球化過程，無法用任何單一變量來準確解釋和預測。但是，利用上述公共政策系統分析框架重新審視中華人民共和國70余年來人口與社會政策的演變，可以看到其中的大起大落與GPP的曲折發展有著密切關系。雖然“錯批一人，誤增三億”之類的簡單化說法曾引起了極大爭議而淪為不實之詞，但計劃生育政策研究伊始即受到1957年反右派斗爭擴大化、“大躍進”和人民公社化運動的影響是不爭的歷史事實。1964年，國務院成立計劃生育委員會。晚婚節育的人口政策剛形成一定規模和聲勢，又被緊隨而來的“文革”打斷，也是有目共睹。如果沒有這些沖擊和干擾，“人口爆炸”的威脅就不會發展到那么嚴重，資源、環境等問題也會比較容易解決。故20世紀70年代計劃生育政策的一步步收緊導致20世紀80年代獨生子女政策最終嚴格執行，在某種意義上可以看作是彌補或矯正過去GPP政治化所造成的影響。改革開放擱置“主義”之爭、GPP擯棄“以階級斗爭為綱”，去政治化而導致經濟化，加速了物質生產自由化發展。這種“以經濟建設為中心”的高度經濟化在人口政策方面的表現卻似乎是反其道而行之，非放任自流而是大力加強計劃生育。其實，物質生產的市場化和人口再生產的嚴格控制，看似對立，實則同源，都出于經濟國家GPP的“兩種生產”指導思想。這種思維方式表現在人口政策上，是一種純經濟或唯生產力思路或傾向，不太可能未雨綢繆對老齡化、性別比例失調、婚姻家庭和生育意愿變化以及其他社會問題給予更多的研究關注。這些歷史教訓，在新的GPP正確指導下，需與過去70年成功經驗一道，在未來公共政策研究制定中予以充分考慮。

三、GPP視野中后經濟國家時代的中國社會與人口研究

經濟國家GPP走向極度政治化造成國民經濟巨大損失和社會生活各方面的“十年浩劫”，是中華人民共和國成立后頭30年公共政策的最大失誤。1978年撥亂反正，不得不導致矯枉過正而造成GPP的去政治化和一度極端經濟化，在社會生活中的反映是“人人下海”“一切向錢看”，社會問題則傾向于被忽略。從正面和主流看，GPP以經濟建設為中心，同時實行改革開放的發展策略，后四十年帶來了中國經濟的起飛。經濟國家本身隨著經濟改革（包括下放企業自主權、利改稅等）的進行，經歷了自身去經濟化的過程[22]。但因意識落后于存在，撥亂反正后得以徹底實現的、徹頭徹尾的經濟國家GPP指導思想仍然持續到世紀之交。經濟建設不斷加速和社會問題的大量涌現，以及政府的逐步去經濟化（包括原有計劃經濟管理部門關停并轉和社會管理功能不斷擴充），最終導致經濟國家GPP進一步轉變成為必要和可能。理論上，GPP研究結論早已預見并開始呼吁，需用“以經濟建設為基礎、社會經濟綜合/全面動態平衡發展”取代總是一切“以經濟建設為中心”的GPP[23]。公共政策實踐向這個方向的發展，則以2006年中共十六屆六中全會作出的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》和2017年中共十九大報告對中國社會主要矛盾的新表述為兩個最重要的里程碑。從GPP研究角度看，中國正由經濟國家轉入到后經濟國家新時代。其最重要涵義有兩點：一是中國不再是改革開放頭二十幾年里寧可犧牲其他利益原則（如環境保護等）也要以經濟建設為中心的經濟國家，即今后只能以經濟建設為基礎，而不再繼續讓其在任何時候都占據全局的中心；二是中國不會變成一個福利國家，即GPP仍要堅持以經濟建設為基礎，也更不會變成一個反發展的戰爭國家或走回頭路搞極端政治化。“變遷中的經濟國家”GPP模式最終導致“后經濟國家”新時代到來，這一結論已經為中共十九大對社會主要矛盾的新界定所驗證。過去種種不平衡發展和將來既要求充分又要求平衡的戰略格局，如能貫徹到底，將以中共十九大為歷史的分水嶺[24]。

從20世紀末在公共政策系統中發現GPP的重要作用，到21世紀初建立新的“問題-主義- GPP”三維/層政策研究范式，不僅是科學哲學上必然與偶然的統一，而且是社會科學歷史上的巧合，因為以中國為案例建立的GPP模型所預言的向后經濟國家再次轉變真的發生了[25]。后經濟國家新時代的到來，表明中國社會經歷了70年艱難曲折之后，終于開始踐行一個具有長期可持續性的“以經濟建設為基礎的社會經濟全面動態平衡發展”道路。這一重大轉折與成就（以中共十九大為標志[26]），可與1978年的歷史性轉折（以中共十一屆三中全會為里程碑[27]）相媲美，是繼“以經濟建設為中心”取代“以階級斗爭為綱”之后，再次體現歷史螺旋式上升的否定之否定。“以階級斗爭為綱”已被實踐證明偏離了發展的正確軌道，而“路線是個綱，綱舉目張”仍是一個普遍真理。不過，“路線”研究的科學性客觀性很難達到。究其原因，一是你死我活的政治斗爭歷來不容學者多言；二是“路線”很容易把“主義”和GPP這兩個不同層面/維度的概念混為一談[28]。而“問題-主義-GPP”三維/層政策研究新范式，代表了21世紀社會科學研究在這方面的理論方法論及實踐影響力的重要提升。從國際上來看，否定了二戰期間戰爭國家GPP的西方福利國家，已經過否定之否定進入一個后福利國家的新時代[29]，而中國現在也可以通過后經濟國家這樣一個學術研究平臺與之進行平等對話，既與國際接軌又保持中國特色（從兩端互相接近，既“趨同”又有界線），科學客觀地總結和分享過去70年的經驗成果，探討對人類命運共同體未來發展的可能獨特貢獻。總之，后經濟國家要在“以經濟建設為基礎、社會經濟全面動態平衡發展”的道路上長期堅持下去，就必須在GPP層面/維度上有正確方向或路線的保證。GPP研究提綱挈領具有生死攸關的重要性，能夠指導和要求各部門政策按既定的輕重緩急協同運作，以應對各種各樣的社會問題。

但是，就前述的系統分析架構來看，一個政策體系的重心及所代表的各部門權重關系本身，哪怕再正確（如注重民生而不亂折騰），也需要更高層面指導。從最高的第（1）層面來說，即代表一個社會的目標和理想的“主義”。當“主義”還沒完全搞清楚的時候（如1978年第一次劃時代轉折做決策時所判定的國情），GPP可以相對獨立運作，可依據第（2）層面的社會規范來指導制定具體的部門公共政策。但是，這些政策的性質最終是由其所體現的“主義”來決定的，如到底反映的是自由放任資本主義精神還是初級階段社會主義原則。若理論上混淆不清，尤其是“白貓黑貓”總是只求抓住生產力這個“老鼠”時，“主義”所注重的社會生產關系（其總和構成社會的經濟基礎，即社會經濟制度）就有可能會被弄得一團糟，產生與社會主義基本原則背道而馳的兩極分化。在改革開放頭二十來年“唯生產力論”流行的時期，公共政策決策較少考慮生產關系，或者說“破”字當頭而認真研究“立”不夠。但是，正如筆者多年前指出的那樣，“光講效率和生產力，而不講公平和生產關系，不是馬克思主義和社會主義，甚至比不上現代發達資本主義”[30]。極端情形下生產關系崩潰的后果，要么是民眾起來造反，要么是國家不得不去掠奪，這樣的例子在世界歷史上屢見不鮮。人口經濟學研究也需要有公共經濟學的視野，社會學、社會工作等更要參與引領平衡/公平發展大潮流。值得所有人思考的是，21世紀人類社會發展已經遠遠超過馬克思的年代；當溫飽不再是主要問題之后，“關系”可能直接成為幸福乃至健康的來源[31]。顯然，如果馬克思主義還需要創造式發展、社會主義國家的使命仍然是為人民謀福利的話，就不能像改革開放初期那樣，繼續讓唯GDP主義傾向、唯生產力論和新舊自由主義之類來主導或阻擾社會主義中國公共政策的制定和執行。實際上，經濟國家GPP極端政治化，是中華人民共和國成立頭30年經濟失敗的重要原因；完全歸罪于計劃或讓社會主義背鍋，既不符合歷史事實也無助于普通老百姓創造幸福生活。市場機制和新自由主義的作用在過去40年得到充分展現之后，下一步更深入的改革開放則需要重新考慮如何體現社會主義原則，并找到既高于計劃經濟又超出市場經濟（或克服各自失靈）的二者相結合的最優機制或道路。對此，發達資本主義國家的經驗也沒有完全可比性，唯有中國特色社會主義創新道路才可能有最美好的前程。

可見，即使有了正確的GPP，“主義”仍然要弄清楚，才能徹底妥善地解決“問題”。關鍵是要調整生產關系，以達到社會公平與正義。在撥亂反正、矯枉過正的經濟國家歷史時期，“發展才是硬道理”；在GPP再次轉型升級的后經濟國家新時代，更高的發展階段則是“平衡/公平發展才是硬道理”。如果說新時期“白貓黑貓論”仍然適用的話，也可不必太計較何種“主義”（就像GPP中的經濟為基礎亦或繼續以“中心”名義），只要原則上、實際上有助于達到公平正義和共同富裕的社會理想與目標，為此而建立最廣泛的“統一戰線”。在這個意義上，破除官僚官商弊端的市場改革仍需深入進行。

中華人民共和國社會經濟制度70余年的變遷，是一個飽受GPP極度政治化然后極度經濟化影響的曲折歷程。從中華人民共和國成立初期新民主主義社會多種經濟成分并存，一下過渡到社會主義公有制，在“大躍進”“四清”等政治運動中被一步步強化，到“文革”結束時形成了高度集中的公有制度；1978年開始的改革開放，則從單一公有制向以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的模式轉變。在意識形態上，“文革”結束時社會主義至高無上，神圣不可侵犯；而改革開放初期暫時撇開“姓資還是姓社”的爭論，全力發展生產力；最近十多年，對經典馬克思主義和中國特色社會主義的研究又變得越來越活躍，公共政策則開始強調和諧社會、共建與共享。雖然社會不公、兩極分化積重難返，但在新一代領導人的倡導下，政策輿論日益強調反腐、扶貧、民生等積極方面，充分體現了公共政策系統中第（5）層面即政府機構在提升或改進社會規范中的領導角色的作用。種種跡象表明，追求公平正義的社會經濟發展，仍有較大概率成為中國未來發展的方向和主流。而按照前述政策系統分析架構中的第（6）和第（7）層面，被倡導的相對于實際被采用的政策都需要用符合大眾利益的標準跟蹤評估[32]。

[22]CHRN.SHEYING. Economic reform and social change in China： Past， present， and future of the economic state[J].International Journal of Politics， Culture， and Society， 2002（4）：569-589.

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[32]CHRN.SHEYING. Economic reform and social change in China： Past， present， and future of the economic state. International Journal of Politics， Culture， and Society， 2002， 15（4）：569-589.

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責任編輯：趙春燕