基層黨組織引領(lǐng)城市社區(qū)治理的功能、困境及對(duì)策研究

賴金茂 王琳

【摘要】基層黨組織在城市社區(qū)治理中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，發(fā)揮著引領(lǐng)、協(xié)調(diào)和服務(wù)的作用。基層黨組織對(duì)城市社區(qū)治理的帶動(dòng)和引領(lǐng)，必須將基層黨建的有效性體現(xiàn)在城市社區(qū)治理的問題解決中，著力推進(jìn)組織架構(gòu)、運(yùn)行制度、治理資源和工作平臺(tái)的改革與創(chuàng)新，使基層黨建有實(shí)質(zhì)的內(nèi)容和堅(jiān)實(shí)的依托，克服基層黨建的弱化和虛化問題，進(jìn)而鞏固黨在城市基層的執(zhí)政基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】基層黨組織；社區(qū)治理；引領(lǐng)

【中圖分類號(hào)】D267【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A【文章編號(hào)】2095-5103（2020）05-0022-05

基層黨組織作為城市社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，是黨動(dòng)員整合社會(huì)、聯(lián)系服務(wù)群眾的基本組織資源，是黨執(zhí)政的重要組織基礎(chǔ)。基層黨組織能否有效引領(lǐng)城市社區(qū)治理，直接關(guān)系到基層社會(huì)治理的成效以及黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)。黨的十九大報(bào)告指出：“黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實(shí)的基礎(chǔ)。要以提升組織力為重點(diǎn)，突出政治功能，把企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會(huì)組織等基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。”在社會(huì)轉(zhuǎn)型和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，基層黨組織要主動(dòng)加強(qiáng)自身建設(shè)，克服基層黨建的弱化和虛化問題，才能更好地提升引領(lǐng)城市社區(qū)治理的效能。

一、基層黨組織引領(lǐng)城市社區(qū)治理的主要功能

1.價(jià)值引領(lǐng)

隨著單位制的解體，社會(huì)自主性和流動(dòng)性日益增強(qiáng)，越來越多的社會(huì)主體加入到城市社區(qū)治理中來，并呈現(xiàn)出主體多元化和價(jià)值多樣化的特征。為了縮小不同治理主體之間的價(jià)值分歧，更好地凝聚共識(shí)，確保城市社區(qū)治理朝著正確的方向發(fā)展，需要基層黨組織在各個(gè)治理主體之間進(jìn)行積極的價(jià)值引領(lǐng)。基層黨組織要以社會(huì)主義核心價(jià)值體系統(tǒng)領(lǐng)城市社區(qū)治理，依托對(duì)話機(jī)制和整合機(jī)制，在多元價(jià)值之間找到內(nèi)聚的價(jià)值，平衡主體價(jià)值分歧，發(fā)揮基層黨組織在多元價(jià)值中的協(xié)調(diào)和統(tǒng)領(lǐng)作用。

2.利益協(xié)調(diào)

由于不同的治理主體擁有不同的權(quán)力、責(zé)任和利益，以及各自的定位、出發(fā)點(diǎn)、側(cè)重點(diǎn)不同，在城市社區(qū)治理中難免會(huì)出現(xiàn)利益沖突和矛盾糾紛。盡管各參與主體都在為實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共利益和共同目標(biāo)而進(jìn)行活動(dòng)，但在本質(zhì)上是各個(gè)利益主體之間的互動(dòng)和博弈的過程，是在保護(hù)自身利益的基礎(chǔ)上追求系統(tǒng)共同體的公共利益。基層黨組織要主動(dòng)擔(dān)當(dāng)起不同治理主體利益協(xié)調(diào)的角色，充分調(diào)動(dòng)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等手段進(jìn)行利益協(xié)調(diào)，使不同的利益訴求和利益矛盾得到合理表達(dá)和有效協(xié)調(diào)，從而激發(fā)不同的治理主體協(xié)同推進(jìn)城市社區(qū)治理的活力。

3.服務(wù)供給

服務(wù)是社區(qū)最主要的功能，基層黨組織引領(lǐng)城市社區(qū)治理的最終目的就是為社區(qū)黨員群眾、駐區(qū)單位以及其他社會(huì)組織提供全方位、高質(zhì)量的社區(qū)服務(wù)。社區(qū)服務(wù)在本質(zhì)上至少應(yīng)該包括三層含義，即能影響和帶動(dòng)群眾，能最大程度地滿足群眾的合理要求，能促進(jìn)黨的事業(yè)開拓創(chuàng)新。開展城市社區(qū)服務(wù)供給、提供高質(zhì)量的社區(qū)服務(wù)，既是城市社區(qū)治理的重要內(nèi)容，同時(shí)也是增強(qiáng)基層黨組織凝聚力、戰(zhàn)斗力和影響力的重要途徑。基層黨組織要主動(dòng)加強(qiáng)自身建設(shè)，著力打造基層服務(wù)型黨組織，以基層黨建引領(lǐng)社區(qū)服務(wù)，以社區(qū)服務(wù)鞏固基層黨建，在引領(lǐng)城市社區(qū)治理中真正實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益。

二、基層黨組織引領(lǐng)城市社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)困境

1.治理主體與治理權(quán)威受到?jīng)_擊

城市社區(qū)治理由單一主體全面管控向多元主體協(xié)同共建轉(zhuǎn)變，給基層黨組織在城市社區(qū)治理中的主體地位和治理權(quán)威帶來較大沖擊。

（1）社區(qū)黨組織建設(shè)不足，弱化了治理權(quán)威。基層黨組織是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。由于城市社區(qū)黨組織自身建設(shè)不足，導(dǎo)致黨組織活力不足、權(quán)威弱化。一是社區(qū)黨組織書記隊(duì)伍建設(shè)不強(qiáng)。未能選優(yōu)配強(qiáng)社區(qū)黨組織書記，并從工資待遇和晉升空間方面給予充分保障，難以承擔(dān)起引領(lǐng)城市社區(qū)治理的“領(lǐng)頭人”角色；二是干部隊(duì)伍晉升渠道較窄。未能拓展干部職級(jí)晉升空間，導(dǎo)致干部隊(duì)伍參與城市社區(qū)治理的主動(dòng)性和積極性較差；三是黨員宗旨意識(shí)不強(qiáng)。未能主動(dòng)樹立起以人為本的理念以及強(qiáng)化改進(jìn)服務(wù)社區(qū)黨員群眾工作的內(nèi)容和形式，導(dǎo)致社區(qū)黨員群眾的獲得感和幸福感較差。

（2）社區(qū)居委會(huì)職能泛化，弱化了治理權(quán)威。社區(qū)居委會(huì)是社區(qū)群眾的自治組織，社區(qū)黨組織是社區(qū)各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。目前，社區(qū)居委會(huì)仍存在職能泛化的現(xiàn)象，既承擔(dān)了黨務(wù)的職能和角色，同時(shí)還承擔(dān)政務(wù)的職能和角色，沖擊并弱化了基層黨組織的治理權(quán)威。一是社區(qū)居委會(huì)與社區(qū)黨組織的干部存在交叉任職的現(xiàn)象，使得社區(qū)黨組織干部面臨更多的社區(qū)具體事務(wù)，出現(xiàn)社區(qū)黨組織重視事務(wù)性的工作而輕視黨建工作等現(xiàn)象，直接導(dǎo)致社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)居委會(huì)的作用被弱化；二是社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)了部分政府職能以及政府“下派”的行政事務(wù)，走上了“行政化”的軌道，這不僅弱化了社區(qū)居委會(huì)的自治屬性，同時(shí)更加遠(yuǎn)離了社區(qū)黨建工作，導(dǎo)致社區(qū)黨組織在黨員群眾心中的存在感降低。

2.黨建主體與黨建資源缺乏整合

當(dāng)前城市社區(qū)黨組織之間各自獨(dú)立、缺乏聯(lián)動(dòng)，黨建資源較為分散、缺乏整合，限制并影響了基層黨組織引領(lǐng)城市社區(qū)治理作用的發(fā)揮。

（1）黨建主體缺乏聯(lián)動(dòng)。機(jī)關(guān)單位、社區(qū)單位、駐區(qū)單位以及“兩新”組織等基層黨組織盡管同處一個(gè)社區(qū)，但不同的基層黨組織之間各自獨(dú)立，在城市社區(qū)治理中難以實(shí)現(xiàn)協(xié)同聯(lián)動(dòng)。一是專注單位黨建。受行政部門科層條塊分割的影響，不同的基層黨組織往往把主要的精力和資源用于開展單位黨建工作，在人員的調(diào)配和資源的使用上往往受限于單位內(nèi)，跨單位或跨部門的黨建活動(dòng)較少。二是忽視區(qū)域黨建。由于黨建理念不同、思想認(rèn)識(shí)不足，區(qū)域黨建工作推進(jìn)遲緩，不同的基層黨組織之間缺乏必要的聯(lián)系和溝通，導(dǎo)致信息難互通、資源難共享、行動(dòng)不聯(lián)動(dòng)。

（2）黨建資源缺乏整合。隨著社會(huì)治理重心的下移，越來越多的黨建資源和社會(huì)資源聚集在城市社區(qū)，并呈現(xiàn)多樣性和分散性的特征。由于基層黨組織自身建設(shè)以及社區(qū)黨委協(xié)調(diào)不足，區(qū)域黨建推進(jìn)滯后，導(dǎo)致社區(qū)黨建資源缺乏有效整合。一是缺乏整合能力。基層黨組織由于自身信息化建設(shè)滯后，干部隊(duì)伍素質(zhì)不高，綜合運(yùn)用現(xiàn)代手段協(xié)調(diào)整合資源的能力較為欠缺。二是缺乏整合平臺(tái)。盡管基層黨組織手中掌握著大量的黨建資源，但由于不同的黨組織之間缺乏有效的協(xié)調(diào)溝通平臺(tái)，使得彼此擁有的黨建資源不能共享整合，降低了資源的使用效益。

3.基層黨建和社區(qū)治理存在脫節(jié)

當(dāng)前的基層黨組織無論是在治理理念，還是在治理手段等方面都落后于城市社區(qū)治理實(shí)踐，基層黨建與社區(qū)治理存在脫節(jié)現(xiàn)象。

（1）治理理念落后于治理實(shí)踐。基層黨組織囿于學(xué)歷年齡和思想認(rèn)識(shí)等方面的原因，治理理念難以跟上城市社區(qū)多元主體協(xié)同治理實(shí)踐的發(fā)展需要，理念轉(zhuǎn)型和更新較慢。一是“剛性”治理理念較重。基層黨組織未能采用“柔性”治理理念引領(lǐng)城市社區(qū)治理，依然沿用傳統(tǒng)的“剛性”管控思維和管控邏輯開展城市社區(qū)治理活動(dòng)，在城市社區(qū)治理中表現(xiàn)為全面控制和管理。二是“區(qū)域黨建”理念缺乏。黨的基層領(lǐng)導(dǎo)干部不同程度地存在“單位黨建”的思想，對(duì)“區(qū)域黨建”缺乏認(rèn)知，僅僅滿足于“單位黨建”，忽視“區(qū)域黨建”，導(dǎo)致城市社區(qū)基層黨組織之間缺乏聯(lián)動(dòng)。

（2）治理手段落后于治理實(shí)踐。基層黨組織未能緊跟互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能為代表的信息技術(shù)快速發(fā)展的步伐，未能用現(xiàn)代化的手段將信息技術(shù)有效融入城市社區(qū)治理中以及提升引領(lǐng)城市社區(qū)治理的效能。一是行政辦公手段落后。基層黨組織在電子支付、智能語音和數(shù)據(jù)分析等方面建設(shè)不足，依然沿用傳統(tǒng)的人工手段進(jìn)行城市社區(qū)治理，導(dǎo)致工作時(shí)間長、效率低。二是組織管理手段落后。基層黨組織未能主動(dòng)采取現(xiàn)代化的治理手段開展城市社區(qū)治理，網(wǎng)格管理、基站分設(shè)和區(qū)域黨建等手段并未在城市社區(qū)治理中得到有效推廣和充分應(yīng)用。

三、基層黨組織引領(lǐng)城市社區(qū)治理的主要對(duì)策

解決基層黨組織弱化、虛化和邊緣化的問題，提升基層黨組織引領(lǐng)城市社區(qū)治理的能力，關(guān)鍵要推進(jìn)組織架構(gòu)、運(yùn)行制度、治理資源和協(xié)同平臺(tái)等方面的建設(shè)和創(chuàng)新。

1.優(yōu)化組織架構(gòu)，增強(qiáng)引領(lǐng)能力

組織建設(shè)是否扎實(shí)、基礎(chǔ)管理是否夯實(shí)直接關(guān)系到基層黨組織在城市社區(qū)治理中的地位和作用的發(fā)揮。全面推行網(wǎng)格化管理和區(qū)域化黨建是解決基層黨組織渙散、黨組織生活虛化和黨員宗旨意識(shí)不強(qiáng)等問題的有效途徑，同時(shí)也是切實(shí)增強(qiáng)基層黨組織戰(zhàn)斗力、凝聚力和執(zhí)行力的重要手段。

（1）全面推行網(wǎng)格化管理。針對(duì)城市社區(qū)規(guī)模擴(kuò)大以及黨員管理難度加大的問題，基層黨組織要按照縱向到底、橫向到邊和兜底管理的原則，全面推行城市社區(qū)網(wǎng)格化管理。將責(zé)任明確到網(wǎng)格、將任務(wù)分配到網(wǎng)格、將服務(wù)承諾到網(wǎng)格，進(jìn)而推動(dòng)基層黨組織對(duì)城市社區(qū)治理的有效引領(lǐng)。一是縱向到底，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)體系。優(yōu)化街道黨工委和社區(qū)黨委設(shè)置，建立網(wǎng)格黨支部，以樓棟或院落為單位劃分黨小組，構(gòu)建“街道工委-社區(qū)黨委-網(wǎng)格黨支部-樓院黨小組”的四級(jí)組織架構(gòu)。二是橫向到邊，實(shí)現(xiàn)黨組織和工作全覆蓋。依托街區(qū)片區(qū)、樓宇商圈、居民小區(qū)等劃分網(wǎng)格，建立起社區(qū)結(jié)“網(wǎng)”、街巷連“線”、小區(qū)布“點(diǎn)”的全覆蓋網(wǎng)格體系。三是兜底管理，實(shí)現(xiàn)區(qū)域性黨組織全覆蓋。在樓宇商圈、各類園區(qū)等“兩新”組織集聚的地方組建綜合黨委，建立區(qū)域性黨群服務(wù)中心。

（2）全面推行區(qū)域化黨建。區(qū)域化黨建是指在一定區(qū)域內(nèi)，黨組織對(duì)行政、居民區(qū)以及駐區(qū)各類組織實(shí)行政治、組織、文化等全面引導(dǎo)和整合，推進(jìn)社區(qū)黨建工作由“垂直管理”向“區(qū)域整合”轉(zhuǎn)變，由“條塊分割”向“條塊結(jié)合、以塊為主”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)社區(qū)黨建工作區(qū)域化的建設(shè)過程。推行區(qū)域化黨建，成立區(qū)域化黨組織，就是要打破傳統(tǒng)的黨建組織模式，構(gòu)建多樣的網(wǎng)格化組織體系，實(shí)現(xiàn)基層黨組織的互聯(lián)互動(dòng)、資源互補(bǔ)、優(yōu)勢(shì)互通，克服過去城市社區(qū)內(nèi)各類黨組織單打獨(dú)斗的困境，更好地回應(yīng)城市社區(qū)黨員群眾關(guān)心的現(xiàn)實(shí)難題。一方面，要加強(qiáng)對(duì)原有基層黨組織的有效整合，以雙方聯(lián)合或者多方聯(lián)合的方式完善組織架構(gòu)，提升基層黨組織的組織力和領(lǐng)導(dǎo)力；另一方面，要加強(qiáng)對(duì)社區(qū)黨組織的建設(shè)，按照網(wǎng)格化的管理模式完善組織體系，確保基層黨組織的全覆蓋。

2.完善運(yùn)行制度，強(qiáng)化協(xié)同聯(lián)動(dòng)

制度是指在特定范圍內(nèi)用來調(diào)節(jié)人們之間社會(huì)關(guān)系的一整套辦事規(guī)程或行動(dòng)準(zhǔn)則。基層黨組織完善運(yùn)行制度，不僅可以引領(lǐng)城市社區(qū)治理朝著科學(xué)化的方向運(yùn)行，而且可以強(qiáng)化城市社區(qū)治理主體的協(xié)同性和聯(lián)動(dòng)性，發(fā)揮城市社區(qū)治理的協(xié)同效應(yīng)。

（1）完善民主協(xié)商制度。民主協(xié)商是基層黨組織引領(lǐng)城市社區(qū)有效治理的重要形式，它能夠有效回應(yīng)文化間對(duì)話和多元文化社會(huì)認(rèn)知的某些核心問題。它尤其強(qiáng)調(diào)對(duì)于公共利益的責(zé)任，促進(jìn)政治話語的相互理解，辨別所有政治意愿，以及對(duì)支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策。基層黨組織要完善民主協(xié)商制度，使不同的治理主體能夠平等參與城市社區(qū)的各項(xiàng)治理活動(dòng)，以社區(qū)公共利益為目標(biāo)，充分討論、凝聚共識(shí)，進(jìn)而作出科學(xué)化、民主化的決策。完善民主協(xié)商制度，可以有效弱化城市社區(qū)治理的強(qiáng)制性，增加城市社區(qū)治理的民主化表達(dá)渠道，進(jìn)而強(qiáng)化基層黨組織在城市社區(qū)治理的合法性、共識(shí)性和有效性。

（2）完善利益協(xié)調(diào)制度。城市社區(qū)治理主體的多元化及其利益訴求的多樣性要求基層黨組織主動(dòng)承擔(dān)起主體利益沖突的整合者和協(xié)調(diào)者的角色，在利益沖突方進(jìn)行利益協(xié)調(diào)和整合，激發(fā)城市社區(qū)治理各方緊密圍繞在黨組織周圍的主動(dòng)性。基層黨組織要建立并完善城市社區(qū)治理主體利益表達(dá)機(jī)制、利益協(xié)商機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制，允許不同的利益主體通過正式渠道公開表達(dá)其合理的利益訴求，在平等的基礎(chǔ)上開展利益協(xié)商和談判，同時(shí)對(duì)被侵占的合法利益給予及時(shí)、有效的補(bǔ)償，從而維護(hù)治理主體的切身利益，引導(dǎo)不同的治理主體在城市社區(qū)治理中實(shí)現(xiàn)協(xié)同聯(lián)動(dòng)。

3.整合治理資源，提升使用效能

資源整合就是在城市基層黨組織的引領(lǐng)下，以城市社區(qū)治理的公共利益為導(dǎo)向，將黨建資源和社會(huì)資源進(jìn)行優(yōu)化配置和重新組合，以資源集成和優(yōu)化的方式推動(dòng)城市社區(qū)的有效治理。社區(qū)建設(shè)通過社區(qū)民主等一系列制度安排，在物質(zhì)資源、人力資源和文化資源等方面實(shí)行社區(qū)整合，使社區(qū)諸要素相互協(xié)調(diào)成為一個(gè)整體并有效發(fā)揮社區(qū)功能。

（1）整合社區(qū)內(nèi)基層黨建資源。基層黨組織要落實(shí)“區(qū)域黨建”理念，主動(dòng)推進(jìn)區(qū)域黨建工作，構(gòu)建區(qū)域化黨組織網(wǎng)絡(luò)，積極運(yùn)用法律、協(xié)商和政策等多種手段，將社區(qū)內(nèi)分散的黨組織和黨員個(gè)體聚合為城市社區(qū)治理的重要領(lǐng)導(dǎo)力量。從橫向上看，要推動(dòng)區(qū)域化黨建工作，將機(jī)關(guān)黨組織、社區(qū)黨組織、駐區(qū)單位黨組織和“兩新”黨組織等黨建資源進(jìn)行有效整合，實(shí)現(xiàn)為社區(qū)治理服務(wù)提供人力、物質(zhì)、組織、場(chǎng)地和文化等資源。從縱向上看，要推動(dòng)黨建資源整合性下沉，特別是要推動(dòng)經(jīng)費(fèi)資源和人才資源下沉，突破基層黨組織“做事沒保障、說話不管用、行動(dòng)跟不上”的現(xiàn)實(shí)困境，實(shí)現(xiàn)基層黨組織引領(lǐng)的精細(xì)化。

（2）整合社區(qū)內(nèi)社會(huì)資源。基層黨組織要通過完善資源整合機(jī)制，推動(dòng)社區(qū)內(nèi)各種分散社會(huì)資源的整合與凝聚，實(shí)現(xiàn)黨建資源與社會(huì)資源的互聯(lián)互享和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。要建立相應(yīng)的規(guī)章制度，促使各主體之間人力、物力和財(cái)力資源的交換與整合，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和最優(yōu)化利用效果。一方面，要加強(qiáng)駐區(qū)單位、物業(yè)公司和社會(huì)組織等社會(huì)資源的協(xié)調(diào)和整合，解決城市社區(qū)治理過程中出現(xiàn)的資源短缺和資源同質(zhì)等問題；另一方面，要推進(jìn)黨建資源與社會(huì)資源的深度融合，促進(jìn)兩種資源互聯(lián)互享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，進(jìn)而發(fā)揮資源的聚集效應(yīng)。基層黨組織建設(shè)必須擺脫“單向”“封閉”格局的束縛，努力實(shí)現(xiàn)基層黨組織與社區(qū)各類主體的資源整合，從而形成雙向互動(dòng)、開放兼容的基層黨建新格局。

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責(zé)任編輯：馬程