公共政策的供求分析

周英萍 賈佑蘭

一、政治市場(chǎng)中的公共政策供求原理

政治市場(chǎng)是指人們參與政治活動(dòng)時(shí)與其他政治個(gè)體和組織發(fā)生關(guān)系的場(chǎng)所。在政治市場(chǎng)上活動(dòng)的主體是選民、利益集團(tuán)、政治家和官員。人們通過民主選票來選擇能給他帶來最大利益的公共物品、政治家、政策法案和法律制度。公共政策是公共選擇或非市場(chǎng)決策的結(jié)果，是選民、利益集團(tuán)、政治家、官僚等相關(guān)利益群體之間在民主制度框架下相互博弈的產(chǎn)物。類似于經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，政治市場(chǎng)上政策的公共選擇同樣有自己的需求與供給原理。選民某種公共利益需求通過利益集團(tuán)或直接向公共部門反映，而后公共部門通過非市場(chǎng)決策過程向選民供給公共政策物品，以滿足選民的公共利益訴求。

二、公共政策物品的供求特征

公共政策物品的供給是政策問題確認(rèn)后從政策進(jìn)入規(guī)劃到政策終結(jié)的一系列運(yùn)作過程。這個(gè)過程也是公共政策物品供給的實(shí)現(xiàn)過程。相對(duì)于公共政策物品的需求而言，公共政策物品的供給更具有復(fù)雜性、艱巨性和長(zhǎng)期性。公共政策物品的供給特征主要體現(xiàn)在政策系統(tǒng)的運(yùn)作過程中，主要表現(xiàn)在界定和衡量公共物品產(chǎn)出的困難、政府提供公共物品缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、缺乏結(jié)算和終止的機(jī)制、政府提供公共物品缺乏有效的監(jiān)督等幾個(gè)方面。

三、公共政策物品供求失衡的根源

(一)需求失靈的主要原因分析

第一，無組織的群體需求。社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)、政治利益原有的均衡關(guān)系被打破，社會(huì)個(gè)體的利益重新“洗牌”，為了能夠在公共部門提供公共政策物品中獲得更多的利益，個(gè)人需要通過各種手段對(duì)公共政策物品供給主體施加影響，但是實(shí)踐證明，個(gè)人的力量往往是微不足道的，為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自己的利益要求，大家組織起來要比個(gè)人的力量大得多，效果也好得多，這樣，利益集團(tuán)就形成了。

第二，反映渠道不暢通。公共政策物品的需求包括從政策問題的客觀產(chǎn)生到政策問題通過渠道反映到公共部門決策議程當(dāng)中。因此，即使政策問題產(chǎn)生，但是缺乏暢通的信息反映渠道仍然是無法保證充足有效的公共政策物品需求。而公共政策物品需求不足也同樣會(huì)造成公共政策物品供求的失衡。

第三，領(lǐng)導(dǎo)干部錯(cuò)誤的政績(jī)觀。“政治行動(dòng)者的貼現(xiàn)率也許比社會(huì)的貼現(xiàn)率更高，一方面是獎(jiǎng)勵(lì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的結(jié)果，一方面也與官員的任職期短有關(guān)，結(jié)果常常是政治行動(dòng)者短視和需要對(duì)特殊問題或市場(chǎng)缺陷進(jìn)行長(zhǎng)期分析、理解之間的明顯脫節(jié)”。因此，未來的成本和未來的收益往往被嚴(yán)重打折或忽視，而眼前的或短期的收益或成本被夸大。領(lǐng)導(dǎo)干部只重GDP增長(zhǎng)而輕視環(huán)境保護(hù)、只重效率而忽視社會(huì)公平、只重城市發(fā)展而忽略鄉(xiāng)村建設(shè)、只重財(cái)富創(chuàng)造而忽略財(cái)富共享等，導(dǎo)致公共政策物品的供求出現(xiàn)嚴(yán)重的失衡。

第四，官僚主義作風(fēng)。尼斯坎南指出，可以進(jìn)入官僚的效用函數(shù)中的因變量有如下幾個(gè)：薪水、職務(wù)、津貼、公共聲譽(yù)、權(quán)力、任免權(quán)、當(dāng)局的產(chǎn)出、易于更迭與易于管理當(dāng)局機(jī)構(gòu)。除了最后兩個(gè)以外的所有這些變量，都是官僚在辦公室任職期間總預(yù)算的一個(gè)單調(diào)正相關(guān)函數(shù)。這就是說，官僚的最終目的是個(gè)人效用，而為了使個(gè)人效用最大，他又要追求薪水等各種因素，而這些因素除易于管理外，又都可歸結(jié)為使預(yù)算最大。因此，追求最大預(yù)算就是官僚的動(dòng)機(jī)，而官僚機(jī)構(gòu)改進(jìn)效率的內(nèi)在動(dòng)力是弱的。官僚不作為一方面難以主動(dòng)深入群眾中調(diào)研發(fā)現(xiàn)社會(huì)問題，另一方面對(duì)于群眾反映上來的社會(huì)問題也缺乏足夠激勵(lì)受理，極大地降低了公共政策物品的需求量。

(二)供給失靈的主要原因分析

第一，政策制定失靈。首先，社會(huì)實(shí)際并不存在作為政府公共政策追求目標(biāo)的所謂公共利益。其次，公共決策機(jī)制存在著內(nèi)在缺陷而難以達(dá)到實(shí)現(xiàn)這種利益的目的。再次，公共政策制定缺乏有效的監(jiān)督。

第二，政策執(zhí)行失靈。政策的有效執(zhí)行依賴于各種因素或條件。美國政策科學(xué)家史密斯在《政策執(zhí)行過程》一文中認(rèn)為，理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)團(tuán)體和環(huán)境是政策執(zhí)行過程中所牽涉到的重大因素。這些因素中的任一方面或它們之間的配合出問題，都可能招致政策的失效。在政策執(zhí)行博弈中，由于中央與地方分權(quán)，中央與地方利益的差別，地方政府有可能與中央政府討價(jià)還價(jià)，力求從中央獲得更多的利益，并導(dǎo)致“上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象的發(fā)生。

四、促進(jìn)公共政策供求趨向均衡的措施

(一)建立健全社會(huì)公共需求的反映渠道機(jī)制

社會(huì)公共需求是公共政策物品供求均衡的前提條件。社會(huì)需求是社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力元素，社會(huì)需求應(yīng)當(dāng)引起公共部門的足夠重視，能被有效地反映到公共部門決策議程中，為公共政策物品的供給指明正確的方向，以利于緩解矛盾沖突，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。另外，個(gè)人直接向公共部門反映需求往往不能得到很好的重視，“實(shí)踐證明，個(gè)人的力量往往是微不足道的，為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自己的利益要求，大家組織起來要比個(gè)人的力量大得多，效果也好得多。只有集中的力量才能引起社會(huì)尤其是政府的重視?！惫褡呦蚪M織化、集團(tuán)化為社會(huì)公共需求成功地反映到公共部門當(dāng)中開辟了有效之路。因此，政府要培育社會(huì)組織，開發(fā)社會(huì)資本，加大對(duì)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的投入，推進(jìn)非營利部門的發(fā)展，充分發(fā)揮非營利部門在提供社會(huì)服務(wù)中的作用。

(二)建設(shè)強(qiáng)政府供給主體

社會(huì)公共需求成功反映到公共部門決策議程中只是公共政策物品供求的第一階段，完整的政策物品供求關(guān)系還包括供給方面。公共部門與市場(chǎng)是政策物品的供給主體，而公共部門中的政府作用更加突顯，因此，要加快政府轉(zhuǎn)型，提高行政效率建設(shè)強(qiáng)政府。要用市場(chǎng)力量改善政府職能，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府管理方式，努力建設(shè)服務(wù)型政府。這就需要從以下幾個(gè)方面做出努力：政府管理方式要由直接從事經(jīng)營管理活動(dòng)向創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境轉(zhuǎn)變，向提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)轉(zhuǎn)變；要制定公共服務(wù)規(guī)劃，努力提高公共產(chǎn)品的總量和質(zhì)量，使公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷適應(yīng)人民群眾日益增長(zhǎng)的社會(huì)公共需求，實(shí)現(xiàn)人人享有基本公共服務(wù)的目標(biāo)；引導(dǎo)公民參與立法過程，最大限度地吸納民意，平衡與協(xié)調(diào)各方的利益關(guān)系，使政府的立法真正反映民意；建立和完善信息公開發(fā)布制度，提高市場(chǎng)主體依據(jù)政策信息自主決策能力；政府及公務(wù)員必須嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)，把政府各項(xiàng)行政行為納入法制化的軌道；加快改革現(xiàn)行干部人事制度，把公共服務(wù)指標(biāo)納入考核體系，使廣大群眾的評(píng)價(jià)成為影響干部升遷的重要因素；切實(shí)提高各級(jí)政府和公務(wù)員的公共服務(wù)能力，努力建設(shè)一支廉潔奉公、勤政為民、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良的政府公務(wù)員隊(duì)伍。

(作者單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院)