跨界河流利用和保護合作的國際規則分析

李明亮，侯 杰

(水利部水利水電規劃設計總院，北京 100120)

跨界河流是指位于或穿越國界線的河流，是國與國之間的天然紐帶。全球跨界河流流域范圍覆蓋近一半陸地面積，涉及約150個國家和約40%人口。跨界河流利用和保護既屬于各國的主權權利和發展利益，又涉及到各國與流域內其他國家的協調與合作，因而成為國際關注的熱點問題。我國跨界河流眾多，跨界河流利用和保護合作是周邊外交和公共外交的重要組成部分，也是“一帶一路”水資源合作的重要內容。

20世紀20年代，國際聯盟訂立、部分歐洲國家加入了《國際性通航水道制度公約和規約》。二戰結束后，當今世界政治版圖逐步形成，跨界河流非航行使用和保護方面的合作不斷豐富，聯合國等國際組織逐漸發展和編纂了相關國際公約。目前關于跨界河流利用和保護的國際公約主要是《國際水道非航行使用法公約》和《跨界水道與國際湖泊保護和利用公約》。我國國際法和水利領域學者針對兩個國際公約的主要內容及其影響開展了深入研究，持續關注公約發展過程。

本文重點采用指標分析方法，分別對《國際水道非航行使用法公約》和《跨界水道與國際湖泊保護和利用公約》的締約比例和不同類型跨界河流國家締約的差異性進行定量評估，從而探討現行公約的特點和局限性。結合其它有關國際公約與國際宣言，對跨界河流利用和保護合作有關國際規則的發展狀況進行評估。

跨界河流有關國際規則發展中出現了國際河流、國際水道、跨界河流、跨界水道、邊界水和跨界水等概念，其含義基本相同。本文除在引用公約名稱和內容時采用其原有表述之外，統稱跨界河流。

1 《國際水道非航行使用法公約》分析

1.1 公約發展狀況及主要內容

《國際水道非航行使用法公約》(以下簡稱《非航行使用法公約》)于1997年聯合國大會通過，至2014年締約方達到35個后生效。截至2020年5月，《非航行使用法公約》締約方為36個，其中歐洲國家16個，非洲國家12個，亞洲國家8個。我鄰國中，越南于2014年5月加入該公約。中國、美國、俄羅斯、印度等跨界河流大國均未批準或加入該公約。公約締約國家分布情況如圖1所示。

圖1 《非航行使用法公約》締約國家分布示意圖

基于美國俄勒岡州立大學跨界淡水爭端數據庫(TFDD)中全球276個跨界河流流域范圍進行分析，公約締約國家涉及跨界河流個數為92個，占跨界河流流域總數的33%。流域內所有國家均加入公約的跨界河流流域有20個，占7%。

《非航行使用法公約》包括導言、一般原則、計劃采取的措施，保護、保全和管理，有害狀況和緊急情況，雜項規定，以及最后條款等7個主要部分。一般原則部分主要提出了公平合理利用原則和相關因素、不造成重大損害的義務、一般合作義務等條款。

1.2 跨界河流國家分類分析指標

為了反映跨界河流有關國家在流域中的相對位置，并考慮跨界河流流出或流入水量在該國可用水資源總量中的比例，建立凈流出比例指標I出，計算公式為：

(1)

式中，W出—自一國流出至其他國家的水量，不包含直接入海水量，m3；W入—該國總的入境水量，不包括從其他國家流入該國界河的水量，m3；W自—該國自產水資源量，m3。凈流出比例指標I出>0%的跨界河流國家總體位于上游，I出<0%的總體位于下游，I出≈0%的出入境水量持平，或凈流出水量占可用水資源量的比例很小。基于聯合國糧農組織水資源數據庫(AQUASTAT)，考慮到相關國家地下水資料缺失較多，公式(1)中各類水量均只采用地表水水量計算，I出計算結果超過100%的以100%計。

同時，采用人均自產水資源量指標IWRP反映跨界河流國家水資源狀況。根據AQUASTAT數據庫資料，并結合TFDD數據庫中的跨界河流范圍，確定納入分析的跨界河流國家共143個，占跨界河流國家總數的約95%。

1.3 不同類型跨界河流國家締約比例分析

根據《非航行使用法公約》現狀締約情況分類，做出締約國與非締約國的凈流出比例和人均自產水資源量指標對比圖，如圖2所示。凈流出比例指標各區間內跨界河流國家的締約比例對比表見表1。

表1 凈流出比例指標各區間內《非航行使用法公約》締約比例對比表

圖2 《非航行使用法公約》締約國與非締約國的凈流出比例和人均自產水資源量指標對比圖

在有資料的143個跨界河流國家中，加入《非航行使用法公約》的締約國有34個，占24%。上游國家(25%≤I出<100%)加入公約的比例最低，僅為11%。中游國家(-25%≤I出<25%)共有72個，占跨界河流國家總數的50%，其中締約國22個，締約比例為31%。下游國家(-100%≤I出<-25%)的締約比例為28%，與中游國家締約比例接近，顯著高于上游國家締約比例。

從圖2中人均自產水資源量指標來看，水資源量相對豐富的跨界河流國家締約比例也較低。人均自產水資源量IWRP≥10000m3/人的跨界河流國家有39個，其中加入公約的只有4個，分別是芬蘭、愛爾蘭、挪威和瑞典，均為歐洲國家。

1.4 締約比例差異原因分析與討論

《非航行使用法公約》公約締約比例低，且上游國家和中下游國家存在顯著差異，可能主要有以下原因。

(1)權利和義務不平衡。公約一般原則部分雖然提出了公平合理利用原則和相關因素，但未充分體現上游國家作為產水主要貢獻方的權利。而一般原則部分的不造成重大損害等義務中，上游國家往往是主要的義務承擔方。

(2)發展和保護不平衡。公約在計劃采取的措施，保護、保全和管理，有害狀況和緊急情況等3個主要部分中，具體提出了保護國際水道的有關要求。但是，公約沒有包含保障各水道國發展權益和就公平合理利用開展合作的具體內容。

(3)現狀和未來不平衡。公約提出各水道國應就計劃采取的措施對國際水道狀況可能產生的影響交換資料和互相協商，并在可能造成重大不利影響時，履行通知、評估、協商和談判等程序。當上下游國家對重大不利影響的界定有分歧時，相關計劃措施將受到明顯影響。由于跨界河流流域內各個國家發展階段不一，現狀已開發利用國際水道的國家，和未來需要進一步開發利用國際水道的國家，在此公約中處于不平衡的位置。

從水資源狀況指標來看，自產水資源豐富的國家較少加入公約，反映出公約較難滿足產水豐富國家發揮其水資源優勢的需要，且過于強調沒有普遍必要性的通知、評估、協商和談判等程序。通常情況下，框架性公約較能取得國際社會的廣泛認同，例如《聯合國氣候變化框架公約》有197個締約方，包括絕大多數聯合國成員國。《非航行使用法公約》作為跨界河流水資源合作領域的框架性公約，其接受程度顯著偏低，反映出公約較強的局限性。公約在計劃采取的措施等方面要求過細，偏離了框架性公約的一般特點。

此外，跨界河流國家是否加入公約還與其發展階段、外交關系和社會文化等多方面因素有關，有待具體分析。

2 《跨界水道與國際湖泊保護和利用公約》分析

2.1 公約發展過程及主要內容

《跨界水道與國際湖泊保護和利用公約》(以下簡稱《保護和利用公約》)于1992年由聯合國歐洲經濟委員會(以下簡稱歐經委)面向其成員國制訂，1996年10月生效。根據瑞士政府提議，2003年公約締約方會議通過修正案，準許并鼓勵歐經委區域外的聯合國成員國申請加入公約。2016年3月，公約修正案生效。2018年，非洲國家乍得和塞內加爾先后加入公約。截至2020年5月，公約共有43個締約方，其中歐洲國家36個，亞洲國家4個，非洲國家2個，并含1個國際組織締約方，即歐盟。我國鄰國中，俄羅斯、哈薩克斯坦分別于1993年11月和2001年1月加入公約。公約締約國家分布情況如圖3所示。

圖3 《保護和利用公約》締約國家分布示意圖

《保護和利用公約》主要包括與所有締約方相關的條款、與沿岸方相關的條款、機構及最后規定等3個部分，全部圍繞防止、控制和減少跨界影響展開。公約提出所有締約方應防止、控制和減少跨界影響，沿岸方之間應開展雙邊與多邊合作、協商、聯合監測及評估等。公約建立了締約方會議制度，以促進各締約方履行公約。

2.2 不同類型跨界河流國家締約比例分析

采用凈流出比例I出和人均自產水資源量IWRP兩個指標對《保護和利用公約》締約國的跨界位置和水資源特點進行分析，如圖4所示。

圖4 《保護和利用公約》締約國與非締約國的凈出境水量指標和人均水資源量指標對比圖

在有資料的143個跨界河流國家中，加入《保護和利用公約》的締約國有39個，占27%。締約方在上游和中下游國家間分布總體較為均勻，締約比例與I出的關系不顯著，主要原因是位于跨界河流不同位置的歐經委成員國一并加入了該公約。

從水資源狀況看，產水較適中(1000≤IWRP<10000)的跨界河流國家加入《保護和利用公約》的比例為40%。產水較豐富(IWRP≥10000)和產水較匱乏(IWRP<1000)的跨界河流國家加入公約的比例分別為13%和18%，顯著低于產水較適中的國家。

歐經委成員國以外加入公約的乍得和塞內加爾，IWRP分別為1007m3/人和1628m3/人，也屬于產水較適中的國家類型。乍得的I出為-46%，為下游國家。塞內加爾的I出為12%，為中游國家。歐經委水公約執行局正在積極發展歐經委成員國之外的上游國家，如蒙古國等，加入該公約。

總體來看，《保護和利用公約》締約國的經濟社會發展程度、主要發展訴求和水資源條件都較為接近。公約局限于跨界影響管理，全文沒有跨界河流開發利用的相關條款，對亟需開發利用跨界河流水資源以促進經濟社會發展的國家吸引力不足。公約的最大特點是其締約方會議等履約制度，因此對希望借助歐經委影響力的國家有一定吸引力。下一步，公約能否吸收更多國家加入，與地緣政治和社會文化等多方面因素有關，有待具體分析。

3 其它有關國際公約與國際宣言分析

其它有關發展與環境的國際公約和國際宣言也是跨界河流利用與保護國際規則的重要淵源，但其如何在跨界河流合作中借鑒還未有定論。國際法協會等學術機構制定的《國際河流利用規則(赫爾辛基規則)》等提出了一些規則建議，部分已在有關國際公約中被采納，在此不做討論。

3.1 國際發展法的一般原則

水資源是經濟社會發展的重要基石，國際發展法強調了主權原則和自決原則。《聯合國憲章》強調“尊重主權平等”的根本原則。聯合國大會先后于1966、1974、1986和1997年通過的《經濟、社會、文化權利國際公約》、《各國經濟權利和義務憲章》、《發展權利宣言》和《發展綱領》等，都提出了各國有主權按照其本國環境發展政策開發自己資源的內容。例如，《經濟、社會、文化權利國際公約》提出“所有人民都有自決權”，有權“自由處置他們的天然財富和資源，而不損害基于互利原則的國際經濟合作和國際法而產生的任何義務”。

3.2 國際環境法的一般原則

國際環境法強調可持續發展原則、預防原則和共同但有區別的原則等。其中，共同但有區別的原則既區分不同國家對環境現狀的責任，又區分各國的發展階段與需求，從而為開展廣泛的環境保護合作提供了基礎。《聯合國氣候變化框架公約》序言中就提出“所有國家根據其共同但有區別的責任和各自的能力及其社會和經濟條件，盡可能開展最廣泛的合作”。《生物多樣性公約》和《聯合國關于在發生嚴重干旱和/或荒漠化的國家特別是在非洲防治荒漠化的公約》等都注意到了經濟增長和社會發展是發展中國家的優先任務，注重發展與保護的協調。

3.3 國際宣言與發展目標

聯合國《千年宣言》和《改變我們的世界：2030年可持續發展議程》都提出了發展和環境方面的目標，后者首次提出與跨界河流合作相關的可選目標，即“到2030年，在各級進行水資源綜合管理，包括酌情開展跨境合作”。這一目標既反映了跨界河流合作的訴求，又反映了跨界河流合作的復雜性，需充分考慮不同流域的差異性“酌情”開展。

4 結語

跨界河流在全球分布廣泛，其利用和保護領域的國際合作備受關注，但現行國際公約締約比例偏低。基于凈流出比例和人均自產水資源量指標的定量分析方法，可初步揭示不同類型跨界河流國家締約比例的規律性，反映公約存在的權利和義務不平衡等問題。國際發展法和國際環境法提出了主權原則和共同但有區別的原則等，但如何在跨界河流合作中借鑒未有定論。開展跨界河流利用和保護合作可從具體河流特點出發，以流域內國家間合作協議和共同加入的國際公約為主要依據，平衡好產水和用水、發展和保護、現狀和未來的關系，促進流域內國家共同發展。