國外森林經營管理經驗啟示及我國森林經營PPP項目模式研究

付玉竹 張少鵬

摘要：? 借鑒巴西、芬蘭、德國等國家的森林經營管理經驗，結合我國森林資源和林業政策的實際情況，提出適合我國國情的森林經營方案，以黑龍江省重點國有林區為例，設計森林經營PPP項目模式方案。

關鍵詞：? 森林經營;? 國外經驗;? PPP模式;? 重點國有林區

中圖分類號：? ?S 750? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：? ?A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1001 - 9499（2020）05 - 0062 - 05

對于林業資源較為豐富的國家而言，森林資源狀況變化與國家工業化進程密切相關。由于經歷過森林資源過度消耗的資源危機，我國的森林資源尤其是天然林資源目前仍處于保護和恢復階段。在此背景下，建設完善森林經營管理體制對我國天然林資源保護恢復具有重要意義。與我國情況相似，世界上林業較為發達的國家也大多經歷過森林資源危機，在保護恢復森林資源的道路上積累了比較成熟的經驗，其中一些政策措施也值得我國借鑒。鑒于此，有必要在對國外森林經營管理的經驗進行總結和評述的基礎上，通過借鑒國外森林經營政策措施，設計出符合我國森林資源現狀和政策實施背景的森林經營政策方案，進一步完善我國的森林經營管理體制。

1 國外森林經營管理經驗分析

1. 1 巴西森林經營管理經驗

歷史上，巴西被稱為森林之地，然而，近現代以來森林資源流失已成為該國發展的障礙。出現這種矛盾的原因一方面是因為殖民者對自然資源的過度開發，另一方面在于為促進經濟活動和城市化，巴西森林資源長期處于被過度利用的狀態。巴西政府為了緩解森林資源危機，不僅培育了大量人工林作為公共林經營管理，而且制定了一系列限制森林利用的法律和建立大型保護區來實現天然林保護[ 1 - 2 ]。

經過一段時間的人工林培育生產后，巴西政府自2006年開始采用森林特許經營的方式允許木材采伐[ 3 - 4 ]。為平衡森林保護和木材采伐的關系，巴西設置了兩類森林經營管理和政策實施的機構——林務局和農業部。林務局的職能定位是具有管理任務的機構，如森林經營規劃和目標設定（包括特許權）或木材生產管理，管理對象為國有森林資源;農業部是在森林地區執行權力任務的機構，通常包括政策實施和控制（例如森林法實施），還包括森林政策制定和提供經濟支持。未來，在森林特許權的背景下，林務局和農業部有可能會發生競爭：一個希望增加森林生產經營利潤，另一個致力于維持持續穩定的林分。

森林特許經營相關事宜由林務局負責，例如規范森林特許經營、發布公開招聘、確定特許合同標準以及管理和審計特許權合同等。在獲得特許經營許可后，森林特許經營者一方面有權利在特許經營的森林場所開展木材采伐和市場銷售等生產經營活動;另一方面也有義務遵循位于保護單位內的森林管理計劃，例如必要的森林撫育和管護等營林活動、保證生物多樣性區域面積不減少等。盡管巴西政府會給予私營企業森林特許權，但企業想要增加利潤，必須遵循森林資源管護的相關要求，以可持續的方式進行森林經營管理。

1. 2 芬蘭森林經營管理經驗

芬蘭的國有森林約920萬hm2，其中一半是商業管理的森林，另一半由荒野地區、國家公園和其他保護區組成，這些土地由芬蘭林務局管理，負責向政府提供林業和其他業務運營的利潤[ 5 - 8 ]。芬蘭林務局還負責國有林所在區域的公共行政職責，例如保護區的管理工作。此前，國有森林資源的生產經營活動主要由芬蘭林務局承擔，沒有相對應的專業經營公司。伴隨1994年芬蘭的國有林改革，芬蘭林務局作為國有企業主要通過木材銷售和其他自然資源利用來完成盈利目標，有關木材的采伐、加工與運營等任務均是通過服務外包的方式由承包商獨立完成，林務局森林公司會成立森林資源小組專門負責采購這種外包服務[ 9 - 10 ]。由于芬蘭的森林娛樂活動較為豐富，芬蘭林務局為平衡木材生產銷售和森林娛樂價值之間的關系，往往會在森林娛樂活動聚集地實施景觀級森林管理制度，即具有高娛樂需求的區域延長輪伐周期，這樣既增加了娛樂價值，也沒有在優先區域禁止木材生產。

盡管芬蘭林務局是芬蘭國有林經營管理的正式機構，但是有國外專家學者認為，其木材生產商的舊角色在國有林經營管理的新任務中仍占據主導地位，很有可能會對芬蘭國有森林的經營管理制度設計造成不利影響，尤其是芬蘭林務局在業務運營、社會任務和不同利益之間的協作規劃存在利益沖突。因此，他們認為應在芬蘭國有林經營管理體制中加入非正式機構，一方面非正式機構在指導規劃中的作用越來越重要，另一方面非正式機構可以平衡芬蘭森林政策中不同參與者之間不均衡的權力分配，強化制度在芬蘭國有林經營管理協作規劃中的作用，利用正式和非正式監管機構的協作規劃完善芬蘭國有林經營管理體制框架。

1. 3 德國森林經營管理經驗

在德國，森林資源不僅是一個非常重要的經濟因素和生產經營的原材料，更是氣候調節器、動植物棲息地和公眾休閑區[ 11 - 13 ]。面對日益嚴重的木材短缺和肆意開采的威脅，德國政府提出林業可持續經營管理是確保后代也能從森林中獲得利益的唯一途徑。

歷史上，德國為保護森林資源曾多次實施國家級森林戰略，但由于德國是聯邦制國家，森林資源大多屬各州管理，國家級森林戰略在德國各州的具體實施路徑和進度并不一致。現行的德國國家級森林戰略中以“森林戰略2020”受重視程度最高，該戰略試圖以調動森林內現有木材潛力為基礎，既在不損害可持續性的情況下滿足未來木材需求，又可以應對不斷增長的自然保護要求，特別是在生物多樣性領域方面的要求[ 14 - 15 ]。由于在該過程開始時已經存在相互沖突的討論，有學者建議關于目標和優先事項的協議應遵循措施協議。

盡管德國歷來主張公眾參與政策制定，但是仍掩蓋不了德國國有林政策“自上而下”的制定與實施本質，這往往會導致德國國有林經營管理中有可能出現政府的需求與公眾的需求相悖的情況，比如政府制定的森林戰略是與生物多樣性戰略匹配實施更關注森林資源的保護，而公眾則希望通過木材的砍伐銷售獲得更多的收入。因此，有德國學者認為國有林經營管理應適應未來需求的平衡，并適應不斷增長的森林需求與其可持續績效，而不可一味地在當代對森林資源有過度的開發利用，尤其是不能將生物多樣性保護等環境政策目標視為森林經營管理的主要威脅或制約因素。

1. 4 國外森林經營管理經驗評述

作為林業發展規模較大的國家，巴西、芬蘭以及德國等國家在森林經營管理方面的經驗與教訓值得我國學習借鑒。通過對上述三國在森林經營管理經驗上的闡述和歸納發現，林業大國大多經歷過從森林資源過度開發利用再到保護恢復森林資源的過程，各國為保護恢復森林資源紛紛出臺相關的政策規定并付諸實踐，其中，在政策措施實施過程中，各國采取的政策措施主要有兩種：其一是采用特許經營的方式，允許相關林業生產經營主體在特許經營的森林場所開展木材采伐和市場銷售等生產經營活動;與此同時，這些經營主體也應承擔必要的森林撫育和管護等營林活動，并且要確保生物多樣性區域面積不減少，最大限度在不損害可持續性的情況下滿足未來木材需求。其二是在正式機構經營管理森林資源的基礎上，在森林經營管理體制中加入非正式機構的功能，比如將森林經營管理服務外包給社會組織，由專門從事森林經營的社會組織進行承包并獨立完成森林經營任務。盡管國外森林經營管理的經驗對我國森林經營具有啟示意義，但是仍要立足于我國實際情況，設計出符合我國森林資源狀況的政策方案以此保證我國森林經營管理能夠長足健康發展。

2 我國重點國有林區的政策和資源現狀

我國林業發展同樣經歷了從森林資源過度開發利用再到保護恢復森林資源的過程，這一情況在我國東北、內蒙古重點國有林區尤為明顯。重點國有林區作為擁有豐富天然林資源的重點生態功能區，其天然林資源在涵養水源、保育土壤、積累營養物質、固碳釋氧、生物多樣性保護和凈化大氣環境等方面發揮著重要作用[ 16 - 18 ]。由于在20世紀70年代和80年代對國有林資源的過度消耗，重點國有林區陷入資源危困和經濟危機的“兩危困局”。重點國有林區自1998年開始實施天然林資源保護工程項目，大幅度調減木材產量，以實現林業從木材生產為主向生態建設為主轉變的目標。

為最大限度地保護和恢復天然林資源，重點國有林區在2015年實施全面停止天然林商業性采伐政策，以遏制因天然林過度消耗而引起的生態環境惡化問題。伴隨重點國有林區開始實施全面停伐政策，我國五大森工集團所屬的87個森工林業局嚴禁對轄區內的天然林資源進行商業性采伐，各林業局對全面停伐政策的貫徹力度極大。在此背景下，在重點國有林區實施特許經營在現階段看來并不現實。鑒于此，有必要從森林經營服務外包這一角度出發，為我國重點國有林區設計出符合林區現狀的森林經營方案。考慮到黑龍江省重點國有林區在整個重點國有林區中轄區面積最大、所屬森工林業局最多，最能代表重點國有林區的政策和資源現狀，因此本文以黑龍江省重點國有林區為例，嘗試對黑龍江省重點國有林區的森林經營管理體制進行方案設計。

3 黑龍江省重點國有林區森林經營PPP項目模式

3. 1 森林經營PPP項目

PPP項目模式是一種特殊的公私合作伙伴經營，即政府和社會資本合作共同完成基礎設施建設運營項目。森林經營PPP項目是將森林經營管理服務外包給專門從事森林經營的社會組織，并由其與林業局共同完成森林經營任務。參考國內較為成熟的PPP項目的建設運營經驗，黑龍江省重點國有林區的森林經營同樣也可以考慮實行PPP模式下的森林經營項目建設與運營方案。但是與已有PPP項目不同的是，森林經營在項目建設前期乃至較長一段時間內可能都無法盈利，甚至需要中央天保資金的持續支持。并且在重點國有林區改革和國有企業改革的進行中，黑龍江省重點國有林區的森林經營也會受到這些改革政策的直接影響，無論是組織結構還是職工收入都會有較大的變化。因而，PPP模式下的森林經營機制新方案有別于其他行業的PPP項目設計方案。

3. 2 黑龍江省重點國有林區森林經營PPP項目設計

3. 2. 1 項目總體設計

根據中央6號文件和《黑龍江省重點國有林區改革總體方案》中對森工林業局與森林經營公司的職能定位，黑龍江省重點國有林區的森林生產經營活動由森工林業局向森林經營公司進行生態購買，由森林經營公司承擔林場森林資源管護任務。因此，由黑龍江省林業與草原局向森工林業局下達森林經營任務，之后森工林業局與森林經營公司簽訂森林經營項目合同，并按合同規定與森林經營公司進行生態購買項目，即由森林經營公司承擔包括造林、管護與撫育在內的森林生產經營活動，林場（所）職工組成森林經營專業隊并入森林經營公司，具體的森林經營任務由專業隊在林場（所）從事，項目資金來源由黑龍江省林業和草原局撥付中央天保資金。

3. 2. 2 項目承包方式

鑒于部分職工家庭有承包森林經營任務的意愿和能力，故而職工家庭也可以與林業局簽訂承包合同從事森林生產經營活動。隨著市場競爭體系逐步引入森林經營機制中，承包森林經營任務的職工家庭會愈發成熟并慢慢壯大，在森工林業局的扶持下，家庭承包可能會實現企業化成為社會資本，逐漸發展為以從事森林經營為生產活動的社會組織。在這種情況下，可以由森工林業局通過招標的方式將部分森林經營任務打包交由社會組織承包，社會組織與林業局簽訂承包合同，并由黑龍江省林業和草原局撥付中央天保資金進行支付。

3. 2. 3 項目合同簽訂

在森林經營項目發展的下一階段，可以由森林經營公司和社會組織共同組建森林經營項目公司，并簽訂PPP項目合同，其目的是在森林經營公司與社會組織之間合理分配項目風險，明確雙方權利義務關系，確保項目全生命周期內的順利實施。項目公司成立后，專門負責黑龍江省重點國有林區的森林經營工作，并由項目公司和森工林業局重新簽署正式的森林生產經營項目合同。除項目合同外，項目公司的股東也應簽訂股東協議，以便在股東之間建立長期的、有約束力的合約關系。在某些情況下，為了更直接地參與森林經營項目的重大決策、掌握項目實施情況，森工林業局也可能通過直接參股的方式成為項目公司的股東，但通常并不控股和直接參與經營。如果是這種情形的話，森工林業局與其他社會投資人股東相同，享有作為股東的基本權益，同時也需履行股東的相關義務，并承擔森林經營項目可能帶來的風險。

3. 2. 4 項目投資融資

由于森林經營前期很難做到盈利，因此在森林經營項目建設運營中更多只能依靠中央天保資金的支持，無法吸收到社會投資主體的投資行為。但是伴隨我國碳匯市場逐步建立完善，黑龍江省重點國有林區將會成為社會企業購買碳排放指標的主要選擇地。鑒于此，在森林經營項目的后期應盡可能吸引社會投資主體向森林經營項目公司投資，一方面補充中央天保資金的不足，另一方面社會投資主體的投資行為也會進一步激勵森林經營項目的建設發展。故而，在項目公司成立后，森林經營應加快進入碳匯市場的進程，利用碳經營效益吸引社會投資主體，在PPP模式下的森林經營項目建設中增加項目融資體系，促進森林生產經營活動順利開展，提高森林經營效率。

4 結 論

我國重點國有林區從“林大頭”時期逐漸陷入資源危困的局面，主要原因在于對森林資源的過度開發和利用，本質上是由于不完善不合理的森林經營管理體制的問題。我國應借鑒國外森林經營管理的經驗積累，及時創新森林經營管理體制建設，設計出符合我國實際情況的森林經營項目模式。在這個過程中，政府應嘗試林業局與社會資本合作共同完成森林經營任務的PPP項目模式，按照森林經營PPP項目模式的設計方案，使森林經營公司和社會組織等非官方機構參與進來，共同保護和恢復重點國有林區森林資源。

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第1作者簡介：? 付玉竹（1997-），? 女，? 碩士研究生，? 主要研究方向為林業經濟理論與政策。

通訊作者：? 張少鵬（1994-），? 男，? 博士研究生，? 主要研究方向為技術經濟及管理。

收稿日期： 2020 - 05 -? 05

（責任編輯：? ?王 巖）

Enlightenment from Foreign Forest Management Experiences and

Research on China's Forest Management PPP Project Model

FU Yuzhu

（School of Economics and Management， Northeast Forestry University，? Heilongjiang Harbin 150040）

Abstract Learn from forest management experience in Brazil， Finland， Germany and other countries， combining with the actual situation of my country's forest resources and forestry policies， a forest management plan suitable for my country's national conditions is put forward， and a forest management PPP project model plan is designed by taking key state-owned forest areas in Heilongjiang Province as an example.

Key words Forest management;? Foreign experience;? PPP model;? Key state-owned forest areas