“一帶一路”背景下國有企業境外資產監管的困境及路徑研究

王蕊婷 趙玉珠 江珊 李忻

摘 要：隨著“一帶一路”倡議的實施，國有企業境外資產規模不斷增大，但由于監管不到位，境外資產流失的形勢愈加嚴峻。為解決法律法規制度不健全、境外審計監管難度大、境外審計經驗及人才缺乏及傳統審計方法效率低的問題，本文通過調研國企境外資產及其監管現狀，提出了建議，進而改善境外國有資產流失現狀。

關鍵詞：一帶一路;境外資產;資產監管

一、引言

2013年習總書記提出建設“新絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的合作倡議。“一帶一路”戰略是我國經濟步入新常態、國家綜合實力大幅提升的重要表現，對促進我國經濟可持續發展、促進各國政治互信、經濟互融、人文互通，實現全球化再平衡具有重要意義。隨著“一帶一路”戰略的深入推進，我國國有企業正加快“走出去”的步伐，境外投資業務規模不斷擴大，然而對境外國有資產的監管還存在大量空白，不少企業境外資產安全和國有資產保值增值都存在重大隱患。

隨著“一帶一路”戰略的實施，我國越來越多的學者開始關注國有企業境外資產監管的問題。多數學者認為在全球化背景下，境外國有資產監管是必不可少的。林忠華（2016）提出，由于境外監管環境復雜、境外投資所面臨的風險較大，因此，國企境外投資業務需要特殊監管。也有學者認為要重視解決境外國有資產管理中的法律適用問題。王克玉（2014）認為境外國有資產會受到我國和東道國法律的雙重影響，境外國企審計需要注重解決法律適用問題。還有學者提出要構建國有企業境外資產內部審計新模式。孫家棚（2018）指出我國對境外資產的監管存在盲區，內部控制整體框架有不足之處，要重視優化內部審計工作機制。由此可知，我國關于境外國有資產監管的理論研究與實踐雖然起步較晚，但近年逐漸受到重視。多數學者已經認識到了國有企業境外資產監管的重要性并提出了建議，但主要集中在內部審計的角度。本文將通過研究我國境外資產及其監管現狀，分析其監管困境，進而從內部審計、政府審計和社會公眾審計等角度提出相應的建議。

二、我國國有企業境外資產及其監管現狀

（一）境外資產現狀

1.境外資產規模較大且呈現明顯增長趨勢

根據國資委相關數據統計，截至2017年底，中央企業境外資產總額超過7萬億元，全年實現收入4.7萬億元，總額1064億元;而截至2018年底，央企境外資產總額上升至7.6萬億元，年收入為5.4萬億元，利潤1318.9億元，境外資產總額、收入、利潤均明顯上升。據商務部預測，隨著戰略的推進，我國在“一帶一路”沿線國家的業務量將持續增加，國有企業境外資產規模巨大并且將不斷攀升。

2.境外資產面臨風險較高

與國內投資相比，境外投資通常面臨更高的風險。首先，境外投資仍處于探索階段，其管理制度、人員配置、內部控制等方面存在缺陷，難以達到境內投資的水準;其次，境外投資國際化程度高，易受東道國的政治、經濟及社會環境的影響，政局變動、匯率變化及宗教文化都可能給境外投資帶來較高的經營風險;最后，境外投資中還可能出現惡性競爭、境外資產私人化、盲目決策等現象。在這些因素的共同作用下，境外資產往往比境內資產面臨著更高的風險，需要更加謹慎地進行監管。

（二）境外資產監管現狀

1.重審批輕管理

在境外資產監管方面，我國法律法規更重視前期投資所需的要件是否齊全、審批程序是否完善等方面，對后期境外資產的監管力度較弱，這使得企業在境外投資業務中盲目決策、進行惡性競爭的風險大大增加。

2.重劃分輕協同

我國境外資產的監管主要由國資委、外管局、海關等部門負責，管理權和監督權被劃分在不同部門，各部門監督目標、對象、內容不統一，未重視協同監管，沒能充分利用信息共享的優勢，易造成重復監管，降低監管效率，形成監管盲區。

三、境外資產監管的困境

（一）相關法律法規不完善

針對中央企業境外資產流失問題，2011年起，我國相繼頒布了有關中央企業境外資產管理辦法，對中央企業在境外的國有資產、產權管理、境外投資監督管理等做出了規范要求，但是并不完善，在境外資產監管方面仍存在空白。首先，我國境外資產的相關法律注重對境外資產投資前的審批和監管，而對資金使用的監管和管理層的經營責任等方面缺乏實施細則，影響審計評價和審計定性的結果。其次，由于境外資產審計涉及他國的法律，可能會有管轄權的沖突，如果以國家審計機關身份跨境實施審計，可能會面臨法律風險。

（二）境外資產審計監管難度大

“一帶一路”工程穿越了亞洲文明、伊斯蘭文明及歐洲文明，使得我國境外投資面臨著沿線國家不同政治、經濟、法律制度差異的約束。同時，“一帶一路”倡議實施后，我國境外投資規模呈現持續增長的趨勢。截至2019年7月底，中國政府已與136個國家和30個國際組織簽訂了195份政府間合作協議，中國和沿線國家在港口、鐵路、通信等領域開展了大量合作，如中巴經濟走廊，總投資已超過200億美元。東道國環境的約束、不斷增長的境外投資規模以及巨額的基礎建設公共投資，無形之中增加了境外資產審計的難度。

（三）缺乏境外審計的經驗及優質人才

在“一帶一路”戰略的引導下，越來越多的國有企業邁出“走出去”的步伐。近年來，我國境外投資業務迅速發展，但審計監管質量卻沒能跟上境外業務發展速度。一方面是由于我國對境外資產的審計工作起步較晚，審計人員缺乏實踐經驗;另一方面是由于境外審計對審計人員素質提出了更高的要求，審計人員需要深入了解被審計單位所在國的會計準則及法律法規等復雜問題，而現有的審計力量很難滿足日益增長的境外審計需要。

（四）傳統審計方法已無法滿足境外國有資產審計的需要

由于境外國有資產監管地域跨度大、語言差異、境外管轄權沖突等因素影響，一方面境外國有資產審計所需關注的風險控制點與國內審計相比更為復雜，開展境外國有資產審計比國內審計更為困難;另一方面傳統審計方法的實施也受到嚴重限制。例如，傳統審計常用的問詢，由于語言差異，審計人員有時無法與外方人員直接溝通，只能從中方人員那里了解情況，從而影響審計判斷。由此可見，傳統審計方法已無法滿足境外國有資產審計的需要。

四、加強境外資產監管的對策

（一）健全境外審計法律制度

首先，要加緊修訂相關法律法規，明確我國對國有企業境外資產的審計監督職責，對境外資產審計的審計目標、審計范圍、審計人員的權利義務等必要內容進行詳細規定，填補境外資產審計的空白。其次，不斷完善“一帶一路”背景下國有企業境外資產審計實施的法律環境，在了解國際條約的基礎上學習其他國家法律法規和審計經驗，制定適用外國法律并兼顧我國的強制性規定的法律法規，為我國境外資產監管提供法律保障，避免發生政治沖突和利用法律漏洞進行的舞弊，保證境外審計的順利實施。

（二）建立并完善境外審計監督體制

面對存在空白之處的境外審計監督體制，應著重構建以國有企業內部審計為基礎、國家政府審計為主導、社會審計為輔助的“三方共審”體系，并輔以媒體公眾監督機制來完善境外資產審計監督體制。此外，對境內母公司進行審計時，審計機關可以適當地對境外資產管理情況進行審計，并視情況開展對境外子公司的延伸審計，科學拓展境外審計監督的對象和范圍，實現境內境外審計一體化。

（三）加強境外審計隊伍建設

面對審計力量難以滿足境外資產審計需要的問題，相關部門應注重培養境外審計隊伍，明確審計紀律。首先，要加強境外審計隊伍素質培養，培養審計人員的基本業務能力、語言能力以及溝通交流能力等，樹立更為牢固的審計風險意識，培養一批境外審計專業化人才。其次，建立一套責任追究體系及境外審計考核機制，將工作內容及職責細分到每一位審計項目組成員，將工作績效與獎懲制度結合起來，對于高效高質完成審計任務的成員要予以嘉獎，對于失職成員也要追究責任。

（四）創新“互聯網+審計”模式

由于境外國有資產審計業務的復雜性，運用科學審計方法，創新審計模式至關重要。隨著互聯網技術的發展，“互聯網+審計”模式成為可能。審計機關應加強對大數據技術的研究應用，在符合相關規定的前提下，搭建“互聯網+審計”平臺，建立健全境外國有資產信息披露監督機制，實時更新資產信息、財務信息、業務信息等，使得相關審計機構可以對境外國有資產的真實性、合法性和可靠性等進行遠程審計，及時獲取審計信息，提高審計質量。

五、結語

隨著我國綜合實力的不斷增強，會有越來越多的企業邁出“走出去”的步伐，境外投資業務將會成為企業創造經濟利潤的重要來源之一，境外資產監管問題也愈加受到重視。因此，應當以構建大監督格局為目標，利用信息化手段，構建“三方共審”的全面審計制度體系，探索建立境外投資監管體系，確保企業境外國有資產安全運營和保值增值，為“一帶一路”建設提供保障。

參考文獻：

[1]孫家棚.“一帶一路”背景下國有企業境外資產內部審計研究[J].湖北經濟學院學報（人文社會科學版），2018（8）：57-61.

[2]羅廷婷.“一帶一路”建設背景下境外國有資產審計策略[J].現代審計與經濟，2017（5）：22-24.

[3]林忠華.“一帶一路”戰略背景下國有控股企業境外資產審計研究[J].新疆財經，2016（2）：22-27.