房地產稅提存地震保障基金制度研究

陶 然 王文豪 中央財經大學保險學院

中國地震災害多發，歷次特大地震都會造成重大人員傷亡和經濟損失。目前地震災后救助資金主要源自財政支出，我國尚未建立起專門的地震保障基金以應對潛在的地震風險。本文通過研究國內外地震保障及房地產稅收制度，創新性地提出“地方政府通過提存一定比例的房地產稅收以構建地震保障基金”制度模式，并分析了該制度設計的重點、難點以及實踐意義。

一、引言

2008 年5 月12 日發生的汶川大地震造成了重大人員傷亡和財產損失，在災后救援和重建過程中，用于損失補償的政府財政支出高達2088 億元，占直接經濟損失的24.7%。然而，保險業賠付的保險金僅為17億元左右，遠不足1%。突發的巨額財政支出不僅壓縮了用于推動國民經濟建設的支出空間，也為我國盡快建立且完善地震保障制度敲響了警鐘。

自汶川大地震發生后的12年間，我國一直在積極探索建立地震保險保障制度，先后出臺了《建立城鄉居民住宅地震巨災保險制度實施方案》《城鄉居民住宅地震巨災保險專項準備金管理辦法》等文件，推出了全國性地震保險產品——“城鄉居民住宅地震保險”。然而，據上海保險交易所數據，截至2019 年7 月，中國城鄉居民住宅地震巨災保險覆蓋家庭戶數僅913 萬戶左右，保額的前三名區域為河北、四川、云南等地震風險較高的省份，農村投保比率約為城市的2倍，這反映出地震保險的覆蓋率仍然很低，且承保體的風險較高。一旦發生特大地震災害，經濟損失補償的艱巨任務將再次落到政府財政之上，汶川大地震的損失補償模式將會重演?？紤]到我國正開展的房地產稅稅制改革及國內外地震保障制度建立的實踐經驗，我們創新性地提出“地方政府通過提存一定比例的房地產稅以構建地震保障基金”的模式，應對潛在的地震風險。

二、國內外地震保障及房地產稅收制度經驗研究

（一）國內外地震保障制度經驗研究

國內外地震保障制度經驗主要內容見表1。

?表1 國內外地震保險制度安排

?表2 國內外房地產稅制度安排（持有環節）

（二）國內外房地產稅收制度經驗研究

國內外房地產稅收制度的主要內容見表2。

（三）共同點分析

通過分析和比較國內外的地震保障制度和房地產稅收制度安排，我們總結出以下幾個共同點：

第一，地震保障制度的建立需要政府和保險市場的通力合作。由于地震風險的巨災性和地震保險經營的弱盈利性，政府的主導將大大促進地震保障體系的建立和完善。同時，保險市場的引入和保險公司的專業化運營有利于提升地震保險安排的效率，拓寬地震保障資金的資本來源。政府和保險市場的結合是公平和效率結合的有機體現，有利于地震保障制度體系的可持續發展。

第二，通過立法令地震保障制度具有適當的法定強制性，并設立專門機構負責。超規模損失和小概率事件，是地震巨災風險的典型特征。根據大數法則，超規模損失意味著廣域覆蓋面，小概率事件意味著投保意愿不足和地震保險經營的弱盈利性，這一矛盾的解決只能通過法律的強制性規定。同時，地震巨災風險的測定難、保險保障制度設計復雜等特征意味著需要組建專門的地震保障機構負責，如美國加州地震局、新西蘭地震委員會等。

第三，因地制宜，根據區域基礎條件和經濟發展水平的不同，差異化確定本區域的地震保險費率和房地產稅征管細則。即便是同一國家，也存在不同的自然條件和房屋建造標準，考慮到地區公平和發展效率，因省因宅確定費率水平是應當且可行的，美國加州的地震保障體系的構建充分說明了這一點。而房地產稅本身即為地方稅，需要充分考慮本區域的財政支出和居民收入水平。

第四，實行“縱橫結合”的損失分層賠付設計，在同一層級橫向納入多個保險賠付主體進行比例劃分的同時，縱向確定所有風險損失層級賠付責任的定額。在賠付層級的前幾個序列，整體地震保險制度的核心應當是類似政府和社會資本合作的PPP 模式架構，然后由再保險制度和多渠道的地震賠付基金扮演重要角色。在新西蘭、中國臺灣、土耳其的地震保障制度安排中，財政兜底對整個體系的支撐作用也是不可或缺的。

第五，開征房地產稅的主要目的是籌措地方公共財政收入，并用于民生事業。房地產稅的收入與本區域的教育、公共交通、社會醫療、城市綠化等基礎設施投入有機對應，不僅可激發居民繳納房地產稅的積極性，實現“稅收公平”的原則，也能大大提高房地產稅的征收及管理效率。房地產稅收作為地方公共財政收入的重要來源，是房地產稅開征的應有之義。

（四）對我國的借鑒意義

通過對國內外地震保障制度和房地產稅制度的共同點進行分析，我們總結以下幾點借鑒意義：

第一，我國在構建地震保障制度時，應采取“政府+市場”的模式。目前，在政府的主導下，我國保險公司已積極參與到地震保險產品的開發與運營中，但是地震保險覆蓋面小，承保體賠付率較高。因此，政府在引導與支持地震保險發展的同時，還需要設立財政專項資金以應對地震災害風險與地震保險償付能力不足的情況。

第二，我國需訂立《地震保障條例》，并組建專門的機構來負責地震保障基金的運營與管理。2017 年全國保險監督工作會議提出，配合推進《地震巨災保險條例》立法進程，但時至今日，仍未完成建立完善地震保險或地震保障制度的立法工作，這不利于地震保障制度的進一步發展。同時，為提升地震保障體系的魯棒性，我國還應設置多層次的損失賠付機制和合理的風險分散與融資安排，而這就需要設立一個專業的機構來完成地震保障基金的運行與管理。

第三，我國應“以省建制”，依據本地區經濟發展水平、房屋結構特點和地震災害損失數據，因地制宜地構建區域地震保障體系。由于我國各地經濟發展水平、地理位置、房屋結構等千差萬別，建立地震保障制度時不可一概而論，各個地方政府應積極參與到地震保障體系建設中來，制定出切合實際、操作性強的地震保障制度。

第四，我國可將房地產稅收納入到地震保障體系的分層機制中。房地產稅作為地方財政收入，本身具有“取之于民，用之于民”的屬性。目前，我國正在開展房地產稅稅制改革，稅收范圍逐漸擴大，預計將帶來充沛的稅收收入。將部分房地產稅收提存地震保障基金，可大大擴充地震保障體系中財政支出的資金來源，有效應對潛在的特大地震風險，同時也可以減小突發地震對我國財政支出體系的沖擊，保障人民群眾的人身及財產安全。

綜上，我們創新性地提出構建“房地產稅提存地震保障基金”制度，即，在房地產稅的稅制改革中，地方政府充分考慮本地區地震災害損失風險，制定出包含“地震保障”用途的房地產稅率，每年將所收取的房地產稅的一部分交至專門機構（如設立“地震保障基金委員會”），并由專門機構對地震保障基金進行籌集、運營與管理，以應對潛在的地震風險。

三、“以房地產稅提存地震保障基金”制度設計的重點與難點

（一）提存比例確定

提存多少比例的房地產稅設立地震保障基金，需要把握房地產稅收與地震保障基金的平衡。一方面，我國房地產稅正在改革之中，征收范圍將逐漸擴大，稅務部門不僅需要考慮加入“地震保障”用途的房地產稅的稅率應該如何確定，同時應考慮如何使廣大民眾認可并接受新型稅收制度；另一方面，地震具有偶發性，沒有大規模歷史數據作參考，所以對地震保障基金規模的預算具有一定難度。在解決了稅率與基金規模兩大難題后，地方性的地震保障委員會可依據本地區歷史地震災害損失數據制定出當地的提存比例。

（二）新制度組織結構

考慮到房地產稅和地震保障基金的財政性質，我們建議設立一個政府機構性質的中國地震保障基金委員會（下稱委員會），委員會由政府部門、保險行業協會和學術界人士構成，委員會下設研究部門、基金投資部門、基金管理部門，分別負責日常的政策研究、地震災情研究、基金的運營等工作。同時，委員會下設合規與審計部門，外部接受審計署及大眾監督，以防范貪污、舞弊風險，保證委員會工作的合規進行。再考慮到地區地震風險及財政稅收的差異性，可同時設立中央和地方兩級地震保障基金委員會，地方委員會每年提取一定比例的基金交由中央委員會管理，剩余基金逐年滾存，以應對未來潛在的地震風險。地方若發生特大地震，中央可下撥部分基金進行救助。

（三）制度具體實施方案

雖然國際上已經有成熟的地震保障制度經驗，但是鑒于我國國情和社會性質，切忌生搬硬套，而應該根據我國實際情況制定具有中國特色的方案，這就使得具體的政策制定和制度設計成為了新的難點。正如我們在前文所討論的那樣，該模式需要得到法律的支持，政府需要盡快出臺配套的相關政策，使行為有法可依。政策不僅包括基本的房地產稅收、地震保障基金設立政策，還應包括基金投資稅收優惠、貧困居民稅收減免政策等。制度設計更需要細致的規劃，如稅務局將需提存的房地產稅收交給管理部門的時間、委員會各部門之間的配合與協調、地震保障基金的市場化運作、內外部如何對相關工作進行有效監督等。

?圖1 中國地震保障基金委員會機構設置構想

（四）地震保障基金與地震保險的協同作用

地震保障基金與地震保險均為我國地震保障制度的核心，兩者并非毫無關系，而是具有協同效用的。通過征收房地產稅設立地震保障基金可增強居民的地震風險意識，除了依靠基金提供低層次的保障，居民也會有意識地購買地震保險來獲取進一步的保障。而地震保險的高質量發展也會減輕地震保障基金設立的壓力，從而減輕居民的稅負。但如何平衡二者的關系，通過何種舉措可促進二者的協同作用，從而完善我國的地震保障制度，仍然是需要眾多專家、學者共同討論的問題。

四、“以房地產稅提存地震保障基金”制度的實踐意義

（一）建立地方性地震保障基金

在現有的政策性和商業地震保險的基礎上，建立專門應對地震風險的保障基金，不僅可以消除地震保險覆蓋率不足、承保體風險高的因素影響，同時可以緩解政府財政對于地震災害的支付壓力，為當地防范地震風險提供了堅實的資金基礎。同時，地方政府依據本地區實際情況設立地震保障基金制度，有利于深化“放管服”改革，提升政府治理水平。

（二）細化房地產稅支出用途

目前，我國征收的房地產稅并無細化的支出用途，不利于財政收支平衡與透明化監管。中國正處于房地產稅制改革階段，征收范圍逐漸擴大，未來將會帶來一筆可觀的財政收入。若以此次改革為契機，對房地產稅進行“切塊專項”管理，將房地產稅的稅率進一步細化，使房地產稅的收入與其用途相關聯、細化預算，將有助于財政收支平衡與民眾監督，真正實現我國的稅收宗旨。

（三）推動我國商業地震保險的發展

目前，我國包含地震風險的保險產品銷售狀況不佳，且約有一半的保費來自于地震頻發地區，而由于“自然選擇”原則，經濟較發達地區往往處于非地震頻發地區，這就意味著有巨大的財富暴露在地震風險之下。通過房地產稅提存地震保障基金為居民提供基本地震災害保障，有助于提高居民風險意識，并推動居民購買政策性或商業地震保險來為家庭提供更高層次的保障。