上海基礎教育收費政策的變遷

2020-08-06 15:00:36湯姝嫻

卷宗 2020年15期

湯姝嫻

摘要：百年大計，教育為本。教育收費政策關乎每一個公民的受教育權，上海基礎教育收費經歷了一系列的“管制放松-收緊管制-逐步放開管制”的過程。在外部子系統環境的影響下，支持管制和支持放松管制的聯盟不同信仰的碰撞，在長期的發展中逐步形成了相對穩定的聯盟。

關鍵詞：教育收費;公共政策;支持聯盟

1 問題提出

我國基礎教育包括幼兒教育、小學教育、普通中學教育（初中、高中）。其主要職能是對學生進行基本知識、基本方法和基本態度的教育，是提高學生基本素質的教育。它是公民平等享有的公共資源，任何部門和個人沒有權力剝奪公民受教育的權利。

長期以來，教育亂收費一直是社會廣泛關注的一個熱點和難點問題，幾乎成為我國教育發展的痼疾。教育收費問題反映了國家的政治制度、經濟發展水平、學校辦學宗旨、教育領導倫理。合理的收費有利于教育和社會的協調發展，有利于國民文化素質的提高;不合理的收費則會阻礙教育與社會的協調發展，并引發諸多教育問題和社會問題。

2 分析框架：支持聯盟

20世紀80年代，保羅·A·薩巴蒂爾與簡金斯·史密斯合作設計的支持聯盟分析框架，將支持聯盟框架定義為：“由來自不同職位（選舉的和行政機構的官員、利益集團的領導人、研究者等）并具有以下特征的人組成，他們：1）共享一個特定的信仰系統——一套基本的價值觀、因果假設和對問題的感知;2）長時間內對一項協調行動毫無爭議”①。

支持聯盟框架將聯盟的信仰體系分為三個層次：一是深層核心信仰。它是基本規范和本體論觀點，穩定性極強，是極難改變的;政策核心信仰是關于子系統實現其核心價值的基本政策立場，是聯盟的基本黏合劑，雖然不是僵化不變的，但調整起來也非容易之事;工具性信仰是關涉一些工具性信息的認識，是較容易改變的，政策理念的相互學習常常發生在這個層面。并且假設：來自子系統外部的主要干擾（如社會經濟條件的變化、公眾輿論、整個系統的統治聯盟、及來自其他子系統的政策產出）是一個政府的政策核心特征發生變遷的必要的但不充分的原因。

支持聯盟框架已被證明可以用來分析實質性的政治沖突和高技術復雜性的案例。它的一個重要特點就是把超過十年或更長時間的政策過程看作一個整體，其關注的焦點是政策取向學習，并認為制度變遷的主要原因是通過政策取向的學習進而修改政策信仰來實現，并把政策子系統看作其最好的分析單元。薩巴蒂爾在解釋政策導向學習時認為：“不同聯盟中的成員為了推動他們的政策目標的實現而去更好地理解這個世界。”

3 上海基礎教育收費政策變遷歷程

3.1 第一階段（2006年以前）：管制放松

90年代及以前，我國財政資金緊張，投入教育的資源有限，各個學校只能依靠自己籌措資金，緩解教育經費的緊張，教育亂收費的現象也不可避免，這個階段存在的收費名目最多，如合規收取的借讀費、擇校費等，以及其他名目繁雜的收費項目，如搭伙費、蒸飯費。盡管1989年國家曾發布《關于清理整頓中小學收費項目有關問題的通知》，隨后1991年又發布了《關于堅決制止中小學亂收費的規定》，但是相關收費的項目和標準始終未出臺，給管理帶來了缺口和難度，并沒有給亂收費的現象帶來抑制作用。

2006年6月29日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議于修訂通過新《義務教育法》，將“經費保障”列入法律，要求“義務教育經費納入財政預算，按照教職工編制標準、工資標準和學校建設標準、學生人均公用經費標準等，及時足額撥付義務教育經費，確保學校的正常運轉和校舍安全，確保教職工工資按照規定發放。”②以及義務教育經費的“三個增長”③的政策。以法的強制力保證了教育經費，堵塞亂收費的源頭。

2006年1月上海發布《關于免除本市義務教育階段中小學生學雜費的實施意見》，自2006年秋季開始免除全市義務教育階段中小學生學雜費。2008年頒布《關于實施本市義務教育階段教科書免費提供工作的通知》。上海作為財政較為寬裕的城市，率先免除了義務教育階段的書簿學雜費。

2008年國務院頒布《國務院關于做好免除城市義務教育階段學生學雜費工作的通知》以及《教育部、財政部關于認真做好2007年秋季國家免費教科書退費工作的通知》，標志著義務教育免除書簿雜費的時代到來。而對于基礎教育收費的管制也開始逐漸收緊。

3.2 第二階段（2008年至2015年7月）：管制不斷收緊

3.2.1 收費范圍和標準不斷明晰

自義務制教育階段免除學雜費和書簿費后，義務教育階段的收費項目開始變得簡單清晰，僅余服務性代辦費一項。根據滬教委財[2009]50《上海市教育委員會上海市物價局上海市財政局關于進一步規范本市義務教育階段學生代辦服務性收費管理有關事項的通知》明確了代辦服務性收費的范圍和標準，并以“學生自愿、多退少不補”為原則。

繼義務教育的收費目錄出臺后，高中代辦服務性收費的標準也在千呼萬喚下的公布了，2011年上海市教育委員會、上海市物價局發布《關于進一步規范本市高中學生代辦服務性收費管理有關事項的通知》明確了高中代辦服務性收費項目分3大類17個項目。

2012年上海市教育委員會、上海市物價局、上海市財政局《關于規范本市幼兒園代辦服務性收費管理的通知》公布了幼兒園的代辦服務性收費的范圍和標準，共分為3大類11項。

3.2.2 收費的項目不斷減少

繼義務教育取消學雜費和書簿費后，2012年、2013年上海市發改委宣布取消了高中擇校費和公辦高中的借讀費。

2013年，上海又調整了上海市基礎教育部分代辦服務性收費項目，其中不再將住院醫療互助基金和學生平安保險兩個項目列入代辦性服務收費，取消了教育報刊的訂閱項目，不再將以上三項納入統一代辦項目。

3.2.3 幫困力度不斷加大

上海義務制教育率先開始實行“助學券”的幫困形式，通過街道認定和發放助學券，學校對持有助學券的學生實行減免活動費與餐費，財政按照標準撥款的形式，實現困難學生的補助，被補助的學生基本不再需要支付代辦費用。2011年該項政策惠及了學前教育，符合條件的幼兒也可以享受到管理費和伙食費等的減免優惠。

而高中階段在幫困助學方面，除對以上低保家庭等困難學生進行補助以外，根據《上海市普通高中國家助學金管理辦法》，高中學校還要“從事業收入中足額提取3%的經費，用于設立校內獎助學金、特殊困難補助和享受國家助學金的其他家庭經濟困難學生減免學費等支出”。

3.2.4 監督力度不斷加大

對于基礎教育收費的規范性，引起了各部門的充分重視。每年國家教育部、國務院糾風辦、監察部、國家發展改革委、財政部、審計署、新聞出版總署7部門都會發布規范教育收費進一步治理教育亂收費工作的實施意見。而在上海，中共上海市教育衛生工作委員會、上海市教育委員會、上海市糾正行業不正之風辦公室、上海市財政局、上海市物價局、上海市審計局、上海市新聞出版局都會發布關于上海市規范教育收費工作的意見。

同時，《教育收費公示制度》也將社會人士、家長納入了學校的收費監督體系。

3.3 第三階段（2015年7月至今）：管制逐漸放松

2015年7月，上海市物價局、上海市教育委員會、上海市財政局發布《關于本市中小學（幼兒園）代辦服務性收費管理有關事項的通知》，與以往公布的代辦性服務性收費政策有所不同的是：此次公布的收費項目取消了收費標準。對此上海市教委的解釋是：“根據本市行政審批制度改革和價格改革的總體要求，為適應經濟發展新常態，充分尊重市場對價格的決定作用，本市今年起將取消中小學餐費等代辦服務性收費的政府定價，其收費標準均實行市場調節價管理，由中小學結合辦學實際，按照非營利原則自主制定。”但是在該文件中，學校其實也不是能夠隨意調節該收費標準的，若是相關定價標準超過原標準，必須履行家委會審議→詢價→“三重一大”決策→公示等環節，在公示之前，家委會、學校以及區縣教育部門任何一方表示異議，視作調整標準工作不成熟。

這是首次將教委會視作學校治理過程中的一部分，體現了家長參與學校民主管理，以及對于學校代辦服務性收費的知情權、評議權、參與權與監督權。

該政策只是一個開始，學校的收費政策可能朝著逐漸放松管制，遵從市場趨勢、引入多方參與監督的趨勢發展。

4 變遷邏輯：支持聯盟框架下的上海基礎教育收費政策變遷

支持聯盟核心觀點表明，政策子系統內部政策取向學習和外部社會環境的影響是引發政策變遷的兩種主要方式。上海基礎教育收費政策的變遷實際上是政策子系統中不同的聯盟通過政策取向學習修改表層信仰，以及外部社會環境的影響促使聯盟成員及其核心信仰的發生改變，從而導致政策的變遷。

4.1 政策子系統內部：深度核心信仰———表層信仰維度

1）深度核心信仰：規范教育收費行為，實現基礎教育的目標。無論支持放松管制還是加強管制的聯盟，都是希望教育收費能夠是在合理合法的框架下運行的，并且能夠保障各自的利益，家長希望子女能夠享受到優質的教育資源，學校希望提供更加豐富的教學資源和招收到更加優質的生源，而政府希望能夠提供公平優質的教育。而三者的共同點恰恰都是為了實現基礎教育的目標。

2）表層信仰：教育公平和教育效率的矛盾。教育公平強調的是教育資源分布的均衡性，而教育的效率則是強調教育投入和產出的比例，這種既期待公平又期待著效率的矛盾拉鋸著收費政策的變遷，義務制教育的普惠性注定了教育的公平屬性，而基礎教育的利益相關者總是期待更高的效率。

3）政策取向學習：支持收緊管制派聯盟和支持放松管制派聯盟的沖突與妥協。當兩個聯盟之間出現中介層面的普遍的觀念沖突時，跨信仰系統的政策取向學習是最有可能發生的④。我國社會各界對基礎教育收費的表層信仰上存在沖突，教育收費制度的改革就是政策取向學習的結果，這實際上是制度的支持派和反對派經過政策取向學習后達成新的妥協。（1）支持收緊管制派聯盟。基礎教育的收緊管制派聯盟主要政府行政管理人員、媒體和部分教育的非直接利益相關者。他們出于基礎教育的公益性、普惠性的屬性，堅持教育資源投入應該以“公平優先”的原則，收緊教育收費的管制有利于促進教育公平的實現。從收費制度中不斷明確收費標準和收費項目，并且不斷加大幫困力度可以看出支持收緊管制派聯盟的政策信仰。（2）支持放松管制派聯盟。部分教育實施者，以及部分教育的直接利益相關者。他們期待更多的投入獲得更多的教育產出，及提高教育的效率，主要包括部分教育實施者，即部分學校和教育工作者，探索獲得更加豐富的教育以期獲得超過超額的教育成果，這種教育投入是超過教育公益性和普惠性標準的投入，而產出的超額成果也并非基礎教育的教育目標所要求的標準，部分的教育直接利益相關者，如家長和學生，則是支持這種投入的。

4.2 系統外部：促使基礎教育政策表層信仰修正重要的因素

子系統外部政治經濟等因素是影響政策變遷的重要方面之一，外部影響因素促使基礎教育收費政策的表層修訂。“支持聯盟的一個基本論點是，盡管支持取向學習經常改變聯盟信仰系統的第二個方面，但是一個政府方案中政策核心方面的變化，則需要子系統外非認識因素的干預。”⑤促使上海基礎教育收費制度變遷的外部活躍因素涵蓋了包括社會經濟發展、公共輿論的作用以及其他子系統的政策產出等。子系統外部的因素通過與子系統內部的力量進行重構，形成支持聯盟，從而實現外部因素和內部力量共同推動基礎教育收費制度的變遷。

1）社會經濟發展促使財政經費充分投入基礎教育。相較于別的省市，財政經費投入對上海基礎教育收費的影響絕對是正面的，自《義務教育法》頒布以來，財政對教育經費的投入是充分且充足的。正是由于充足的經費投入，促使教育收費項目不斷減少，改由財政負擔部分成本，如財務補貼部分學生伙食費、書報費、素質教育活動費。并且出臺各種幫困政策，如義務制教育助學券、營養午餐等，高中則計提幫困基金等。

2）社會輿論對基礎教育亂收費的關注不斷提高。隨著社會輿論地位的提高，使得政府不得不直視和重視基礎教育亂收費的現象，收緊教育收費的管制和加大財政投入減輕受教育者及其家庭的負擔，有助于樹立教育公平的輿論，提高政府的社會公共形象。

3）國內外的經驗。如2015年暑期新發布的教育收費制度，有很多新的改變，如引入教委會參與學生代辦服務性收費、不再制定收費價格標準改以引入市場競爭等。是在越來越大的家長有意愿參與教育、參與學校管理的形勢下，參考國外的家委會在學校管理和教育過程中的參與度產生的，在家委會參與和市場競爭的雙重制度下，將提高教育收費的效率和社會對學校的信任度。

5 結論

按照支持聯盟框架，實現基礎的教育目標是政策核心信仰，而支持派和反對派的沖突主要是圍繞基礎教育的公平與效率。而制度的變遷是源于兩個聯盟的政策取向學習，在外部環境的影響下，達成新的政策信仰體系，形成了新的政策聯盟。

5.1 正確認識基礎教育的目標有利于形成政策信仰的統一

基礎教育作為一種公共產品，公益性和普惠性是它的基本屬性，而公平應該是它的核心。但是目前的社會，夸大了基礎教育的功能，對稀缺的優質教育資源的趨之若鶩加劇了教育資源的不均衡。社會對基礎教育的正確認知，和教育主管部門投入的均衡性有利于公平和效率的統一，加速支持派和反對派的政策取向學習過程，更快達成新的政策信仰體系。

5.2 規范教育經費使用管理提高教育經費的使用效率

財政投入的充分性，使得學校有足夠的資源投入幫助其實現高效率的教育產出，而教育經費使用的不規范降低了使用效率，使得其不得不使用“亂收費”的手段來實現，學校可以通過完善預算管理、避免資產閑置、均衡使用經費的管理辦法，在實現其基本的教育目標的同時，投入部分資源實現更加高效的教育產出。

5.3 引入家長、社會的參與和監督，提高教育的信任度

家委會、媒體的參與和監督，可以樹立教育公平的形象，提高透明度的同時，更加牢固地建立了社會對于教育的理解和信任，使得形成的新的支持聯盟系統能加穩定和持久。

注釋

①（美）保羅·A·薩巴蒂爾：《政策過程理論》，三聯書店，2004年，第157頁.

②《中華人民共和國義務教育法》2006年修訂，第四十二條.

③“國務院和地方各級人民政府用于實施義務教育財政撥款的增長比例應當高于財政經常性收入的增長比例，保證按照在校學生人數平均的義務教育費用逐步增長，保證教職工工資和學生人均公用經費逐步增長”.

④（美）保羅·A·薩巴蒂爾：《政策過程理論》，三聯書店，2004年，第163頁.

⑤（美）保羅·A·薩巴蒂爾：《政策過程理論》，三聯書店，2004年，第162頁.

參考文獻

[1]朱家德，李自茂.我國高等教育收費制度60年的變遷邏輯——基于支持聯盟框架的分析[J].中國高教研究，2009年第12期.