新形勢下政府投資項目代建制財務管理問題探討

柳廷歷

摘要：基本建設財務規則和政府會計準則出臺后，政府投資項目代建制財務管理進一步規范，然而在實際工作中仍存在一些問題，本文就會計核算、資金管理、代建合同及竣工財務決算等方面存在的問題進行探討，提出相應的解決措施。

關鍵詞：政府投資項目 代建制 財務管理

代建制克服了傳統建設模式下“投、建、管、用”四位一體的弊病，有利于遏制工程“三超”和腐敗問題，并在政府投資項目中廣泛應用，基本建設財務規則和政府會計準則出臺后，進一步規范了政府投資項目代建制財務管理，也提出了更高的要求，本文就財務管理中存在的一些問題進行探討，提出相應的解決措施。

一、政府投資項目代建制財務管理存在的問題

（一）代建企業會計核算有待規范

由于不同地區采用的代建模式不同，在資金撥付上也存在直撥和轉撥兩種模式，導致代建項目的會計核算難以統一。政府會計準則對代建項目會計核算進行了規范，明確了建設單位和代建事業單位的具體會計處理辦法，對代建企業未予具體明確，僅要求按企業類會計準則制度相關規定進行賬務處理。大部分代建企業將代建項目納入企業大賬核算，筆者認為此種處理方式有待商榷，一方面，代建項目不符合資產定義，納入企業大賬容易導致虛增企業資產，引起資產波動;另一方面，不同代建企業具體處理方式也不同，使用的會計科目較為混亂，如預收賬款、其他應收款、其他應付款、專項應付款、資本公積、在建工程、開發成本等，導致企業會計報表缺乏可比性，降低了會計信息質量，給會計報表的使用者帶來不利影響。

（二）項目資金管理有待加強

一是建設單位對代建項目的財務管理不重視，認為項目實施代建后就是代建單位的事情，財務管理存在缺位現象，如未建立代建項目財務管理制度和內部控制制度，對資金使用計劃、資金撥付申請等未認真審核，往往見字簽字，見章簽章，增加了財務風險。二是代建單位對資金計劃的管理有待加強，資金使用計劃編制不科學，準確性不高，不利于資金預算編制和合理安排資金，影響資金的使用效率。三是資金撥付管理有待完善，如資金報批程序較為繁瑣，未實行分類管理和適度授權;賬戶管理不夠規范，未落實專戶管理，部分項目前后使用賬戶不一致，容易造成資金混同，增加資金挪用風險。

（三）代建合同約定不清晰，不利于財務管理

一是代建制市場化程度不高，部分地方由政府設立專門機構或是成立專業公司負責代建，對代建合同不重視，內容簡單籠統，約束不強，往往流于形式。二是代建各方的權責邊界有待進一步明確，政府投資項目的委托方通常為政府投資主管部門，既是合同當事人又是行政法上的主體，容易對代建合同下的權利義務實現構成障礙，實際工作中仍存在行政權力和合同權利混淆、使用單位不主動配合或是過多干涉代建單位工作等現象。三是項目風險分擔機制不健全，代建制下項目的工期、質量和投資控制由代建單位負責，由于政府投資項目通常投資大、周期長，建設過程復雜，不確定性因素多，代建單位在實施項目管理過程中有些財務風險是難以控制的，特別是概算總額的控制，如前期決策、勘察成果、設計質量、政府部門行為等都會給概算控制帶來影響，將責任完全歸于代建單位不符合實際，有必要對風險分擔進行合理約定。四是代建管理費核定和支付管理有待探索，如代建獎勵比例的確定，代建管理費在項目前期階段和項目實施階段如何合理劃分等。

（四）項目竣工財務決算滯后

按照規定，基本建設項目完工可投入使用或者試運行合格后，除特殊情況外，應當在3個月內編報竣工財務決算。但在實際執行中往往難以按要求如期完成，竣工財務決算滯后較為普遍。一是建設單位和代建單位對竣工財務決算的重要性認識不足，往往只注重工程質量、進度及結算審計等環節，卻忽視竣工財務決算環節，認為只是手續問題，以至項目完工交付，完成結算審計后，遲遲未辦理竣工財務決算。二是結算審計進展較緩慢，影響竣工財務決算編制。由于結算審計涉及項目建設全過程，要求提供的資料多，需要施工、監理、建設和審計等單位相互協調配合，某一環節出現問題都將影響審計進展，如基礎資料不全、建設與施工單位爭議等，結算審計時間往往較長。三是竣工財務決算編制工作量大、難度較高，特別是一些大型復雜項目，現有財務人員素質往往難以勝任要求。

二、對策和建議

（一）規范會計核算，提高會計信息質量

建議代建企業對代建項目單獨建賬核算，只將代建收入以及為取得代建收入而發生的相應支出納入企業大賬核算。一是代建制是一種委托代理關系，建設單位雖是項目會計核算主體，但不直接負責項目管理，往往難以及時獲取會計核算所需的原始憑證，而代建企業根據委托直接負責項目管理，掌握項目建設的第一手資料，是各項資金支付的辦理者和原始單據的直接獲得者，將項目日常會計核算工作交由代建單位負責符合實際;二是能符合資產定義要求，克服虛增企業資產和賬面資產波動問題，提高企業會計報表的可比性;三是能減少明細科目的級次，簡化會計科目，使會計核算更清晰，也有利于會計檔案管理和項目審計等。

（二）加強資金管理，提高使用效益

一是建設單位要按基本建設財務規則要求做好目財務管理的基礎工作，會同代建單位建立健全代建項目財務管理制度和內部控制制度，明確各自的財務管理職權，加強資金預算和使用管理，建立項目管理臺賬，反映預算執行、資金撥付、項目進度等情況并與代建單位定期對賬，防范財務風險。二是代建單位要加強資金計劃管理，科學安排項目實施計劃和預測資金需求，配合建設單位合理編制項目資金預算，按項目建設進度、合同等申請和撥付建設資金，使資金需求與項目建設進度相匹配。三是完善資金撥付管理，在保證資金安全的前提下，對資金撥付實行分類管理和適度授權，優化撥付流程，如對項目前期費用可在限額內采取預撥方式，由代建單位在限額內支配使用，并定期報告。同時要規范賬戶管理，按專款專用原則設立專用賬戶，并在合同中進行約定。

（三）明確權責關系，強化合同管理

一是完善代建制相關管理制度，厘清代建各方的權責邊界，明確責任分工，使代建各方權責明晰、分工合理，轉變政府職能，發揮市場作用，鼓勵通過公開招標等市場競爭方式選擇代建單位，推進代建市場化。二是健全風險分擔機制，對項目各階段的風險進行識別和梳理，分析各類風險的影響因素，并按照“誰能控制，誰承擔”、風險收益對等原則進行合理分配，使各方有的放矢，采取有效措施加強風險管理。三是研究出臺代建管理費的管理辦法，將代建管理費支付與工程進度、建設質量結合，與代建內容、代建績效掛鉤，實行獎優罰劣。代建雙方應在合同中明確代建管理費標準和支付條款，對代建管理費支付應考慮項目各階段工作量和相應代建成本，按收支配比原則合理確定支付比例;對代建獎勵應建立相應的考核體系，實行績效考核，在滿足工期、質量和投資控制的基礎上進行細化，適度考慮代建內容、投資結余等因素。四是樹立合同治理理念。代建當事人應健全合同管理制度，嚴格按代建合同處理雙方關系，對合同未明確事項，應平等協商，及時簽訂補充協議;政府主管部門要出臺代建合同示范文本，建立合同備案制度，加強合同履行情況檢查，對拒不履行代建合同行為進行懲處，確保合同履行到位。

（四）協調配合，推進項目竣工財務決算

一是建設單位和代建單位要提高認識，相互配合，落實相關崗位職責，切實加強竣工財務決算管理，如成立竣工財務決算聯合編制小組，按要求及時做好竣工財務決算的編報工作。二是充分利用社會中介機構力量，建立和完善委托中介機構評審和竣工財務決算編制的辦法，通過市場化方式選擇專業的中介機構，解決審計任務繁重與專業力量不足的矛盾，加快項目結（決）算進度。三是強化監管，政府有關部門要加強對竣工財務決算的監督和指導，健全相關規章制度，將竣工財務決算工作納入考核，作為政府投資項目績效評價的組成部分，督促建設單位和代建單位做好竣工財務決算工作。

三、結束語

加強政府投資項目代建制財務管理，對規范代建財務行為，提高資金使用效益，推進政府投資項目代建制的健康發展具有重要意義，應在實踐中不斷地探索并加以完善。

參考文獻：

[1]彭育博.基本建設財務管理制度的新變化及適應策略探析[J].全國流通經濟，2019（20）：173-174.

[3]張玲娟.關于加強代建制財務管理的思考[J].會計師，2012（4）：72-73.

作者單位：麗水市財務總監管理中心