探索北京城市副中心存量用地更新改造政策引導

韓琳

在新型城鎮化背景下，如今正由原來的大規模資源消耗型為主的增量規劃逐步向資源約束型為主的存量更新規劃轉型，隨著國家對特大城市的建設用地總規模和新增建設用地的控制日益加強，存量用地更新改造成為北京、上海、廣州等城市未來空間規劃建設的重要手段，同時也是推動城市發展的主要動力。尤其是在北京，其政治特殊性使得北京的存量用地更新有別于其他城市，涉及更為復雜的土地權屬和交易成本等內容，相關政策的把控也更為嚴格，因此不僅僅是涉及空間規劃設計層面，在政策制度上的引導更是至關重要。

今年4月28日起施行修訂后的《北京市城鄉規劃條例》，條例里明確，本市城鄉規劃實施應當按照減量提質的要求，建立城鄉建設用地減量、增減掛鉤、綜合平衡的實施機制，優化利用疏解騰退空間，鼓勵對存量建設用地和存量建筑進行更新改造。在此背景下，為規范北京市副中心存量用地更新改造活動，盤活現有存量用地，實現土地盤整后的再開發與循環利用，開始編制存量用地更新改造規劃設計導則和政策引導，探索一條引導北京市存量用地更新改造的偏向政策的道路。

一、概述

首先明確存量用地的基本概念，將其有較為明確的界定；其次對副中心的用地進行梳理，將其歸納總結為四種主要更新類型，分別為工業用地更新、居住用地更新、村莊用地更新以及商務辦公用地更新；再次具有針對性和目的性地重點梳理和分析，包括北京層面和其他大城市的具體存量更新政策、管理意見以及實踐案例；然后按照四種類型，提出具體的規劃目標，依據規劃目標提出相關實施路徑，能夠有效支撐未來能夠實施的路徑最主要是通過政策上的引導，所以本文更偏向于提出相關政策，從政策方面推動北京存量用地的合理發展。

二、對于存量用地的界定

存量用地的界定一直處于比較模糊的探索中，沒有具體明確的概念界定，不同部門和研究主體對其的概念界定角度也不同。最初，國土部門在2004年將存量概念引用到土地管理中，概念中含有土地指標、土地產權、低效再開發等內容（即為閑置土地、空閑土地、批而未供、供而未用、工礦廢棄地復墾利用、城鎮低效用地再開發）。目前，存量用地主要從兩個角度進行界定，從廣義的角度上，存量用地是指規劃城鄉建設用地范圍內，現狀已占有或使用的建設用地，以整治維護、改擴建、拆除重建、消化閑置為主要方式，提升土地的綜合效益。從狹義的角度上，存量用地是指存量改造再利用以及閑置土地消化，有特定政策內涵。

針對副中心的現狀具體情況，將存量用地概念進一步劃分明確，使之更加具有針對性。存量改造用地和存量更新用地兩部分，其中存量改造用地是指用地性質未發生改變，以整治維護為主，存量更新用地是指用地性質發生改變，以擴建、重建為主（如下圖1）。

圖1 存量用地分析圖

三、相關政策和案例梳理

研究北京、上海、廣州、深圳等城市的關于存量更新改造的相關政策，重點分析總結不同城市針對不同的對象提出具有針對性和創新性的政策。重要的政策有北京《關于存量國有工業用地自主更新改造的控規審批管理意見》和相關意見，上海《盤活存量工業用地的實施辦法》（2016年4月1日起實施），廣州的“三舊”改造政策等。

北京市和上海市的存量相關政策主要是針對存量工業用地的更新改造提出具體的指導內容，北京的存量政策雖然在不斷地往前推進，但是其針對的服務對象比較有限，政策的側重點也都不一樣，缺少系統性的整合。上海市的政策在工業用地改造方面突破性較大，其中存量工業更新方式的創新性在于保留工業用地權屬條件下，不改變建筑結構和不增加建筑面積條件下進行廠房改建，轉型為商辦物業用途的創意產業園區，這一類方式雖然在北京也有施行，但是卻沒有完全整理成為系統性的存量政策延續下去。廣州近年來的“三舊”改造政策一直是學習借鑒的模板，其中的內容針對舊城鎮、舊廠房、舊村莊都有具體而且指向性強的政策內容，其政策具有一定的前瞻性，值得在參考的基礎上，選擇適合北京當地的具體情況加以改善運用。

四、對通州副中心存量用地更新改造提出規劃目標

1.用地資源梳理

北京副中心用地情況較為復雜，所以必須要建立在對現狀存量用地的產權、規模、規劃布局等進行分析，將其劃撥分類，探究其緣由，因類施策，才能更加有針對性和科學性地制定相關的配套政策引導。

對副中心的存量用地規劃情況進行整理，存量改造部分占比約67%，存量更新部分占比約33%，其中存量改造用地主要是以二類居住用地為主。存量更新用地主要是以工業用地為主，其次是村莊用地，其中M1、M2、M3工業用地更新改造后轉變為M4工業研發用地和F類多功能用地等。僅有少量的辦公用地需要改造。

2.更新路徑及政策引導

存量更新改造導則是根據目標導向提出的具體的更新路徑，再從不同的路徑下提出具體的更新導則。根據現狀存量用地基本情況，一般將用地類型分為四大部分，分別是工業用地、居住用地、村莊用地和辦公用地，根據存量用地更新改造方向，可以具體分為煥發老工業用地的活力，喚醒原居住用地的生機，激發舊村莊用地的潛力和提升現辦公用地的品質。

（1）煥發老工業用地的活力

根據老工業用地原產權人是否變更，提出兩個更新方向，目標一是統籌城市發展，促進整體更新轉型，路徑是變更原產權人，實現產業轉型升級；目標二是鼓勵原產權人自主更新，積極引導工業用地改造，路徑是不變更原產權人，自主利用土地資源實現城市功能更新。由于目前鼓勵廠房結構保留，不建議大拆大建的更新方式，所以提出目標三鼓勵保留原有形態，煥發整體活力，路徑是功能置換，建筑結構保留。

根據目標一的方向，明確主要的盤活路徑。第一是政府主導下的土地進行收儲后再出讓，對于位于城市重要地段、有發展潛力和經濟價值的工業用地，政府可以出資進行土地收儲，對土地進行初級整理和綜合評估后，再通過“招拍掛”方式分地塊出讓土地。第二是利用各市場力量的介入，即為開發商、投資公司或其他企業等市場力量基于利益，通過承租、收購等多種方式取得原權利企業的土地或廠房空間，在用地轉型和更新許可等手續完成后，通過改造、投資等全程運作來完成的地區更新。根據目標和盤活路徑，提出具體政策：

①彈性出讓年限：縮短出讓年限，由固定的長期出讓年限轉變為短期的彈性出讓年限，出讓年限為二十年，動態、持續、多循環的更新發展實現高效活性的用地更新。對于國家和本市重大產業項目，經市政府批準后可適當延長，最長出讓年期不得超過土地使用權出讓用途法定最高年限。

②預留白色用地：由于目前副中心處于全面建設階段中，外部環境還不夠成熟以及市場也存在不確定性，對于未來人口的入駐情況、產業發展情況都沒有準確的認知。此背景下，在更新改造初期可以劃定部分用地為預留白色空間，比例不能大于15%，功能可以依據市場的變化進行置換，可暫由政府管控，通過分階段來引導存量用地功能的更新置換，逐漸確定具體的用地性質開發。

根據目標二的方向，明確主要的盤活路徑。第一為由企業主導的原產權人自主更新，這部分特指范圍在原產權人不變前提下，工業用地性質可以向公共服務設施用地類型轉型。即為企業根據市場需求、地價變動等多種因素，主動自發地調整和改換生產及經營方式。原產權人不變，自主自發推進地塊的功能置換，但需要補交給政府部分的地價差額。第二為公私合營功能轉型，即為對于處于重點發展區域的工業用地，經過綜合評估后（包括廠房現狀基本情況、未來發展定位等），難以滿足其未來發展，工業用地原產權人可以和政府開展合作，共同推動改造活動。政府主要負責方向和政策上的引導，以及提供設施等保障，其中更新改造的部分收益需移交政府。提出以下六條主要政策內容：

①控制建設規模：控制建設用地和建筑規模，鼓勵盡量利用原有的建筑進行改造；工業用地容積率應不低于0.8，工業研發用地容積率應不高于2.5。

②存量補地價：企業根據市場需求、地價變動等多種因素，主動自發地調整和改換生產及經營方式。原產權人不變，自主自發推進地塊的功能置換，但需要補交給政府部分的地價差額。但是此條政策需要有限制范圍，要在原產權人不變前提下，工業用地性質可以向公共服務設施用地類型轉型。

③自由協議出讓：改變之前經營性用地若改變功能和容積率必須進行“招拍掛”的方式，更新改造用地可以通過協議方式出讓給原權利人和參與改造的市場主體，必須在政府的監督和許可范圍內。這條對于北京來說，即便是在政府監督之下，自由協議出讓可操作性仍然較低，僅提出創新性想法，可實施性并不強。

根據目標三，提出舊廠房改變功能的相關規定。舊廠房改變功能是指舊廠房保留建筑物的原主體結構，按照產業布局規劃，優先滿足增加公共空間和產業轉型升級的需要，改變部分或者全部建筑物使用功能，但不改變土地使用權的權利主體和使用期限的改造方式。納入政府收儲范圍的舊廠房不適用本條規定。在此基礎上，根據不同的工業遺產類型的特點，提出改造方向。

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針對副中心工業用地更新的具體情況提出具體政策導則的適用范圍。

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（2）喚醒原居住用地的生機

由于原居住用地的改造更新范圍基本都是主要針對居住用地的微改造，所以提出的目標以鼓勵居民自主更新，構建和諧社區為主，路徑是采取自主改造，實現居民區微更新，方式是通過在政府引導下，鼓勵居民集體出資自行改造，不鼓勵拆除重建，主要是在原來的基礎上進行微改造。在微改造過程中可聘任責任規劃師或建筑師，更加全面詳細地針對居住區相關問題給出合理的建議和相關措施，參與整個規劃過程，長期跟蹤規劃實施過程。

（3）激發舊村莊用地的潛力

根據村莊用地的改造更新方向不同，針對村莊住宅用地更新方向，提出目標一是挖掘村莊的潛力，促進城市未來發展，路徑是拆除重建，重新塑造新村莊。針對村莊住宅用地微更新方向，提出目標二是鼓勵村民自主更新，構建美麗新村莊，路徑是保留村莊整體風貌，自主采取微更新。

根據目標一，提出盤活路徑方式為全面改造，即為按照城鄉規劃的要求，難以通過局部改造改善居住環境、完善城市基礎設施，須以整體拆除重建為主實施的更新方式。對位于城市重點功能區、對完善城市功能和提升產業結構有較大影響、通過局部改造難以改善居住環境的舊村莊，可以確定為全面改造。

全面改造的模式：第一種是征收儲備，是指由政府整理土地，負責村民住宅和村集體物業復建安置補償，整理的土地納入儲備后實施公開出讓或用于市政公用設施建設，村集體經濟組織不參與土地出讓收益分成。征收儲備由政府作為改造主體。第二種是指合作建設，是指由村集體經濟組織根據批復的項目實施方案和制定的拆遷補償安置方案，通過公開招標引進開發企業合作參與改造，村集體經濟組織可申請將融資地塊協議出讓給原農村集體經濟組織與市場主體組成的合作企業；或者通過融資地塊公開出讓引入合作企業進行改造。合作建設由村集體和引入的合作開發企業作為改造主體。提出相關政策導向：

①鼓勵多渠道融資：鼓勵舊村莊多渠道籌集更新改造資金，資金來源可以是財政資金、政策性信貸資金，還鼓勵充分利用好市場資金。

②合理處理改造后節余建筑量或用地：舊村莊更新改造后如有節余，大部分（70%）應該是由政府統籌安排，用于增加公建配套或統籌建設城市更新改造安置房。但將其中30%的結余量留給村集體作為獎勵，起到正向激勵作用。

根據目標二，提出微改造的方式，與全面改造相比，其相對簡單，一般不涉及大規模拆建，對建筑格局變動較小，改造者主要是以村集體和村民為主。政府組織進行基礎數據摸查，征詢村民意見，對舊村莊改造范圍進行劃定和認定，并編制微改造方案。村莊微改造的費用由村集體和村民投入為主，政府原則上只給予宅基地換房的安置規模。

五、結語

本文針對不同的用地改造更新情況，提出具有指向性的目標，并制定不同的改造路徑，提出具體的政策導引，但是可能未來真正實施方面還需要進一步根據實際情況進行適應性調整，需在實踐中檢驗政策的實施性和針對性。