構(gòu)建我國國土空間規(guī)劃體系的若干思考

張玉平

摘 ? ?要：文章在空間規(guī)劃改革視角下，分析了國土空間規(guī)劃體系建設(shè)的重要性和規(guī)劃情況，總結(jié)了空間規(guī)劃體系建設(shè)主要任務(wù)和策略，以為城市“多規(guī)合一”工作的開展提供參考，推動我國空間規(guī)劃改革的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃體系;內(nèi)涵;重要性;規(guī)劃情況;主要任務(wù)

1 ?引言

隨著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展，各類規(guī)劃工作開始向綜合性空間規(guī)劃發(fā)展。但在各部門編制和實施規(guī)劃的具體過程中，存在標注、目標和依據(jù)不同的情況，而出現(xiàn)彼此間矛盾，在各部門拉鋸中影響到國土資源利用率。為充分發(fā)揮國土資源作用、優(yōu)化空間規(guī)劃，需要結(jié)合多規(guī)摩擦問題。采取“多規(guī)合一”手段，建立起科學(xué)的國土空間規(guī)劃體系，引領(lǐng)城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展。

2 ?空間規(guī)劃體系內(nèi)涵

首先是多規(guī)合一，當前我國多規(guī)合一工作還處于探索中，當前指的是以國土空間為依托，整合各類規(guī)劃、協(xié)調(diào)規(guī)劃矛盾，使規(guī)劃工作形成統(tǒng)一規(guī)劃成果。

其次是空間規(guī)劃體系，這是一項自上而下，基于規(guī)劃體系自身改革的頂層設(shè)計規(guī)劃工作，通過多規(guī)合一等途徑，總結(jié)當前各部門規(guī)劃中存在矛盾，形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的規(guī)劃成果，并進一步明確各部門關(guān)系、各級政府事權(quán)，在創(chuàng)新管理理念和體制下開展橫向協(xié)同、縱向銜接良好的統(tǒng)一規(guī)劃。

3 ?構(gòu)建我國國土空間規(guī)劃體系的意義

3.1 ?可徹底解決空間無序問題

我國存在地廣人多的特點，很多自然資源儲量豐富，但人均占有水平卻比較低。在空間開發(fā)活動不合理的情況下，會使得要素資源配置扭曲的加劇，產(chǎn)生嚴重后果。而在合理的空間規(guī)劃體系運行下，人類活動是按照自然規(guī)律、要素分布開展的，有利于解決當前突出的環(huán)境問題和資源問題等。

3.2 ?利于解決部門規(guī)劃沖突

在我國規(guī)劃實踐中，很多部門都有自己的規(guī)劃，且在空間上存在著“一致性”與“不一致性”，彼此之間有一定矛盾，在解決不合理的情況下表會加劇資源浪費，加大開發(fā)空間的難度。因此需建立起空間規(guī)劃體系，明確各項規(guī)劃作用、定位，理順各部門間關(guān)系，有效解決存在的規(guī)劃沖突問題，進而形成規(guī)劃合力[1]。

3.3 ?利于凝聚共識、深化體制改革

當前我國各級各類規(guī)劃之間存在協(xié)調(diào)、銜接不足的問題，其原因在于缺乏完整的規(guī)劃體系，國土空間開發(fā)方面缺乏良好的頂層設(shè)計、基礎(chǔ)規(guī)劃。對此我國投入了大量資源探索改革規(guī)劃體系，在科學(xué)評價我國資源環(huán)境承載能力基礎(chǔ)上，編制了全國和省級主體功能區(qū)規(guī)劃，有效補充了我國空間基礎(chǔ)規(guī)劃。明確了宏觀、中觀層面空間格局系統(tǒng)，初步形成完整的規(guī)劃體系，使空間規(guī)劃基礎(chǔ)得以強化。之后還要不斷理清改革思路、明確方向，推動后續(xù)規(guī)劃體系改革的開展。

4 ?我國國土空間規(guī)劃體系存在問題

4.1 ?不同規(guī)劃間存在功能較差

當前我國國土空間規(guī)劃方面，相同的空間尺度存在著城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃和經(jīng)濟規(guī)劃等內(nèi)容，這些規(guī)劃之間相互獨立，并共同開發(fā)利用這一空間。但在實際執(zhí)行中，城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃中包含了經(jīng)濟發(fā)展計劃，土地利用規(guī)劃中發(fā)展改革部門對產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)建設(shè)等負有職責(zé)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展下城市規(guī)劃范圍也逐步擴大，與土地利用規(guī)劃存在交叉[2]。

4.2 ?層級體系不完善

一般情況下，上級規(guī)劃更注重戰(zhàn)略性、政策性，而下級規(guī)劃的適應(yīng)性和操作性更強。但在我國規(guī)劃實踐中層級規(guī)劃間差異性不明顯，中層級的省市規(guī)劃未能充分發(fā)揮反饋上級、指導(dǎo)下級的作用，而鄉(xiāng)縣規(guī)劃也未深化上級規(guī)劃，導(dǎo)致規(guī)劃體系中缺乏定位模糊，存在各地規(guī)劃形式不靈活、雷同的問題，未能實現(xiàn)因地制宜規(guī)劃。

4.3 ?規(guī)劃執(zhí)行效率低

規(guī)劃管理碎片化問嚴重，主管部門缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃機構(gòu)實施規(guī)劃，加大了銜接難度，而難以發(fā)揮規(guī)劃的作用。同時規(guī)劃運行中，各級規(guī)劃獨立加大了行政成本，這些問題都導(dǎo)致規(guī)劃工作效率較低。此外，一些地方政府為了短期政績等，存在朝令夕改的問題，容易滋生矛盾、損害公信力。

5 ?構(gòu)建我國國土空間規(guī)劃體系的主要任務(wù)和策略

（1）建立統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃技術(shù)標準體系，從標準入手構(gòu)建空間規(guī)劃體系，指導(dǎo)各層級編制空間規(guī)劃，解決交叉問題、技術(shù)標準差異問題等，方便后期工作中統(tǒng)一協(xié)調(diào)。具體需統(tǒng)一的技術(shù)標準內(nèi)容有數(shù)據(jù)格式、坐標系統(tǒng)、用地分類等，以及制定各層級規(guī)劃編制內(nèi)容、流程、協(xié)調(diào)標準和數(shù)據(jù)入庫標準等。在我國自然資源部門職能發(fā)揮下，完善相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范空間規(guī)劃、實施嚴肅管理、

（2）建立三級國土空間規(guī)劃銜接接口體系，三層級規(guī)劃體現(xiàn)的是各事權(quán)角度下底線管控、戰(zhàn)略引領(lǐng)，上層對下層起引導(dǎo)約束作用，實現(xiàn)規(guī)劃內(nèi)容順暢傳達、加強上下級聯(lián)動。具體內(nèi)容包括確定規(guī)劃管控重點、下位空間規(guī)劃落實內(nèi)容、下位空間規(guī)劃編制上報反饋內(nèi)容、規(guī)劃銜接機制等，統(tǒng)一國家、升級和空間規(guī)劃

（3）建立國土空間用于管制體系，一方面要建立綜合性空間用途管制分區(qū)，在管制城鎮(zhèn)、生態(tài)和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)上，界定出發(fā)展和保護的底線，省級層面加強對該底線的保護和強制管控，對此需完善空間分區(qū)管制措施;另一方面則要建立配套的分級分區(qū)用途管制方式，結(jié)合三類空間及其界限，即空間格局和功能分區(qū)，建立配套的國土空間用途管制措施，對三類空間進一步細分，明確開發(fā)保護原則和重點，強調(diào)不允許建設(shè)行為、開發(fā)強度和主導(dǎo)功能等，且明確各底線管理主體，確保落實到位。然后就是制定“負面清單”管控模式，在其中納入規(guī)劃中確定的生態(tài)功能保護區(qū)、永久基本農(nóng)田區(qū)域等，對其開發(fā)要求和禁止內(nèi)容加以明確。建立具體的生態(tài)、農(nóng)田等保護紅線，劃定具體負責(zé)部門，將這些紅線范圍內(nèi)空間規(guī)劃權(quán)力上收中央政府，其外的上收升級政府，嚴格執(zhí)行分級分類管理[3]。

（4）完善責(zé)權(quán)利體系。要確保國土空間規(guī)劃體系運行良好，需要完善相關(guān)的配套機制。一是要對規(guī)劃職能加以整合，消除部門間交叉問題，完善更具協(xié)同性、創(chuàng)新性的管理流程，在完善的職責(zé)體系、程序協(xié)調(diào)管理機制下提升空間規(guī)劃能力。二要制定和改進相關(guān)法規(guī)，明確各層級規(guī)劃地位。三要盡快建立國土空間規(guī)劃保護制度，強化約束，在市場機制科學(xué)應(yīng)用下加強空間治理，實現(xiàn)科學(xué)的國土空間開發(fā)利用。

6 ?結(jié)束語

我國經(jīng)濟發(fā)展下，建立起統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系相當必要，當前我國實踐探索中取得了一定成績，但其中還存在一些問題，需要進一步客觀合理分析，科學(xué)構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系，推動國土空間規(guī)劃管理工作的發(fā)展，滿足實際發(fā)展需要。

參考文獻：

[1] 鄭佳偉.構(gòu)建我國國土空間規(guī)劃體系的若干思考[J].建筑工程技術(shù)與設(shè)計，2019（18）：37+82.

[2] 位欣.新時期我國國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的幾點思考[J].地理科學(xué)研究，2019（3）：275～284.

[3] 郭慶.關(guān)于構(gòu)建國內(nèi)國土空間規(guī)劃體系的若干思考[J].甘肅農(nóng)業(yè)，2020（4）：108～109.