下雨仍內(nèi)澇

王林

2019年8月，鄭州市區(qū)出現(xiàn)大到暴雨，個別站點(diǎn)大暴雨，市區(qū)多處出現(xiàn)內(nèi)澇。不少市民感慨，一場暴雨讓鄭州變成了“東方水城”：“終于知道為什么很多路都叫航海路、長江路、黃河路了，逢雨必淹啊。”還有市民吐槽：“這塊大海綿，吸水不沾弦（當(dāng)?shù)胤窖裕豢孔V的意思）。”

“大海綿”，指的是鄭州于2016年入選河南省海綿城市建設(shè)省級試點(diǎn)。而海綿城市，是指城市要建設(shè)得像海綿一樣，在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對自然災(zāi)害等方面具有良好的“彈性”，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水“釋放”并加以利用。

當(dāng)時，鄭州對其城區(qū)的內(nèi)澇防治設(shè)計重現(xiàn)期為50年一遇，其他規(guī)劃區(qū)為20年一遇。此后，鄭州在海綿城市建設(shè)方面投入了大量人力、物力、財力。根據(jù)《鄭州市海綿城市專項規(guī)劃（2017-2030年）》，該市至2020年建設(shè)海綿城市項目總投資將達(dá)到534.8億元。

雖然愿景很好、投資甚巨，但在許多市民的直觀感受中，每逢大暴雨總是會出現(xiàn)內(nèi)澇，“海綿”城市效果似乎還很難實(shí)現(xiàn)。而這也是全國許多試點(diǎn)建設(shè)海綿城市的地方都曾出現(xiàn)的情況。

按照國務(wù)院辦公廳2015年10月印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，到2020年城市建成區(qū)20%以上的面積要達(dá)到降雨就地消納和利用的目標(biāo)。但根據(jù)許多試點(diǎn)城市的實(shí)際情況，投入大量資金、建設(shè)許多項目，還是很容易出現(xiàn)內(nèi)澇，這是為什么？海綿城市的目標(biāo)真的難以實(shí)現(xiàn)嗎？

讓城市不再“看海”

“下水道是一座城市的良心。”北京市民胡立善一直深信這句話。根據(jù)他的觀察，北京這座城市下水道比較好的地方，就在他上班的亦莊。2018年7月中旬，一場大暴雨降臨北京。眾多科技公司扎堆的海淀區(qū)后廠村、西二旗的一些路段出現(xiàn)內(nèi)澇，地圖上顯示出現(xiàn)大量“積水事件”，許多人不得不“蹚水”上班。

“真正建成了海綿城市，即使再大的雨，路面也沒有一點(diǎn)積水，那就好了。”胡立善很期待這樣的效果能擴(kuò)展到更多地方。

“7·21大雨”，指的是2012年7月21日至22日8時左右，北京及其周邊地區(qū)遭遇61年來最強(qiáng)暴雨及洪澇災(zāi)害。

這是一場城市建設(shè)的悲劇。在此之后，海綿城市建設(shè)被提上議程。

2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會議提出，提升城市排水系統(tǒng)時要優(yōu)先考慮把有限的雨水留下來，優(yōu)先考慮更多利用自然力量排水，建設(shè)自然存積、自然滲透、自然凈化的海綿城市。

2015年10月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出，要將70%的降雨就地消納和利用，到2020年城市建成區(qū)20%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求，2030年80%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求。

此外，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》，以及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，都提及要提升城市的排水能力，并加強(qiáng)對老舊排水管網(wǎng)的改造力度，推進(jìn)雨污分流管網(wǎng)改造和建設(shè)等方案。

“滲、滯、蓄、凈、用、排”是海綿城市建設(shè)的“六字訣”。浙江工業(yè)大學(xué)建筑工程學(xué)院執(zhí)行院長陳前虎教授告訴記者，海綿城市建設(shè)的一大特點(diǎn)就是直面現(xiàn)實(shí)問題，根據(jù)每個城市的水質(zhì)、水環(huán)境情況因地制宜。

根據(jù)陳前虎的調(diào)研，在浙江嘉興等工業(yè)化程度較高的地區(qū)，首先要解決的是工業(yè)污染對水質(zhì)的影響;在浙江蘭溪等城市，則要解決防洪、內(nèi)澇等核心問題;在甘肅等西北地區(qū)首先要考慮的是如何把水資源留下來，如何高效利用水資源。“不同的情況，要采取的手段和措施也是不一樣的。”

因此，我國于2015年和2016年前后公布了兩批、共30個海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市名單。這些試點(diǎn)城市有很強(qiáng)的地域代表性，也包括了不同的城市規(guī)模，直轄市、計劃單列市、省會城市、地級市、縣級市都有。

地方政府債務(wù)影響進(jìn)程

為鼓勵各地建設(shè)海綿城市，相關(guān)部門出臺了多項利好政策，給予大額財政補(bǔ)貼。尤其是30個試點(diǎn)城市，普遍獲得了大量真金白銀的支持。例如，第一批16個試點(diǎn)城市普遍要進(jìn)行舊城改造，結(jié)合棚改、危改、舊城改造進(jìn)行海綿城市建設(shè)，前3年計劃試點(diǎn)區(qū)域總面積435平方公里，共設(shè)置了建筑與小區(qū)、道路與廣場、園林綠地、地下管網(wǎng)、水系整治等各類項目3159個，總投資865億元。

住建部有關(guān)負(fù)責(zé)人曾透露，預(yù)計海綿城市建設(shè)投資將達(dá)到每平方公里1億元至1.5億元。如果再加上地方財政以及各種社會資本的投入，全國投入海綿城市建設(shè)的資金體量巨大。這些試點(diǎn)積累了哪些經(jīng)驗？

2019年4月，住建部、財政部、水利部組織開展海綿城市建設(shè)3年終期考評，江西萍鄉(xiāng)獲評優(yōu)秀等次第一名，并獲得財政部海綿城市試點(diǎn)獎勵資金1.2億元。此前，萍鄉(xiāng)已連續(xù)兩年獲得全國海綿城市試點(diǎn)建設(shè)年度績效考評第一。

萍鄉(xiāng)的經(jīng)驗是什么？萍鄉(xiāng)市副市長、市海綿辦主任葉華林曾在接受媒體采訪時表示，作為一項復(fù)雜、龐大的系統(tǒng)工程，海綿城市建設(shè)成功與否，很大程度上取決于能否解決城市建設(shè)過程中“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的難題。

全域管控、避免碎片化推進(jìn)，是萍鄉(xiāng)的經(jīng)驗。試點(diǎn)之初，萍鄉(xiāng)在市區(qū)規(guī)劃了近33平方公里的海綿城市建設(shè)示范區(qū)，完成項目建設(shè)160多個，投資額近65億元。在此基礎(chǔ)上，萍鄉(xiāng)把試點(diǎn)范圍擴(kuò)至全市域3802平方公里，將海綿城市建設(shè)要求納入建設(shè)工程“兩證一書”等行政審批之中，非試點(diǎn)區(qū)域所有新建、改建、擴(kuò)建工程項目都要按照試點(diǎn)區(qū)域的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范開展建設(shè)。

2019年7月，萍鄉(xiāng)遭遇有歷史記錄以來最大強(qiáng)降雨。面對遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的洪水，海綿調(diào)蓄設(shè)施最大限度地發(fā)揮了效力，大幅減少了內(nèi)澇。不過，并不是所有城市都做到如此明顯的海綿效果。2018年30個試點(diǎn)城市中仍有10多個城市出現(xiàn)不同程度的內(nèi)澇。投入大量資金建設(shè)的海綿城市為何效果不佳？海綿城市建設(shè)失敗的言論一度泛起。

業(yè)內(nèi)專家表示，此類觀點(diǎn)過于片面和草率。在陳前虎看來，從目前的試點(diǎn)來看，到2020年，實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)城市建成區(qū)20%以上面積降雨就地消納利用的目標(biāo)“應(yīng)該沒什么問題”，而過去不少海綿城市建設(shè)進(jìn)程比較慢的一個原因，是地方政府債務(wù)較高。

陳前虎介紹稱，海綿城市項目跟公路、橋梁等交通設(shè)施不一樣，盈利周期很長，在地方政府財力有限的情況下，PPP模式和社會資本對海綿城市的跟進(jìn)速度都比較慢。

浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院副總工程師趙萍指出，目前一些試點(diǎn)城市建設(shè)海綿城市的步伐還比較慢、效果還不明顯，這與各方對海綿城市的理解不一致、不到位有很大關(guān)系。

“不少人都認(rèn)為海綿城市是勞民傷財?shù)氖虑椋鋵?shí)大家都是一知半解。”根據(jù)趙萍的觀察，許多地方政府的建設(shè)、規(guī)劃、市政管理、監(jiān)理等部門對海綿城市的理解還不夠，導(dǎo)致推進(jìn)非常困難。她曾在浙江的一些地方開展海綿城市培訓(xùn)，有不少城投公司的人反饋稱“肯定沒啥用場”“我們工期很緊，項目做不了海綿”。

海綿城市建設(shè)經(jīng)常受制于政府各部門之間的協(xié)同困難，“各自有一套標(biāo)準(zhǔn)，相互之間沒有協(xié)同”。有很多海綿設(shè)施建好卻無人管理，導(dǎo)致垃圾淤塞，海綿設(shè)施沒法發(fā)揮作用。

全生命周期建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)缺失

公眾和有關(guān)部門對海綿城市的理解偏差，讓海綿城市從業(yè)者也很煩惱。不過這個局面或?qū)⒂兴纳啤?/p>

住建部于2018年底批準(zhǔn)為國標(biāo)的《海綿城市建設(shè)評價標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡稱《評價標(biāo)準(zhǔn)》），已于2019年8月1日起施行。《評價標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定了海綿城市建設(shè)的技術(shù)路線與方法：應(yīng)按照“源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理”理念系統(tǒng)謀劃，因地制宜、灰綠結(jié)合，采用“滲、滯、蓄、凈、用、排”等方法綜合施策。

《評價標(biāo)準(zhǔn)》還明確了海綿城市建設(shè)效果要從項目建設(shè)與實(shí)施的有效性、能否實(shí)現(xiàn)海綿效應(yīng)等方面進(jìn)行評價。其中，“地下水埋深變化趨勢”“城市熱島效應(yīng)緩解”為考察內(nèi)容，其他為考核內(nèi)容。

趙萍表示，《評價標(biāo)準(zhǔn)》的實(shí)施可以幫助海綿城市建設(shè)從基礎(chǔ)的定性階段，進(jìn)入定量建設(shè)階段。但無論是評價標(biāo)準(zhǔn)還是具體的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，都需要進(jìn)一步完善，尤其是把30個試點(diǎn)城市過去的經(jīng)驗和教訓(xùn)總結(jié)出來。最近趙萍與業(yè)內(nèi)專家討論發(fā)現(xiàn)，許多試點(diǎn)城市前期走過的一些彎路，后續(xù)其他城市還在走。

趙萍認(rèn)為，早期的城市規(guī)劃就應(yīng)該把海綿城市的指標(biāo)納入考核要求中，在項目的竣工環(huán)節(jié)也要照此驗收。“如果把這兩端給管住了，那么新建項目會按海綿要求進(jìn)行建設(shè)。”否則，一些試點(diǎn)措施也只是在應(yīng)付檢查，并不是真正發(fā)揮效用。

陳前虎則認(rèn)為，海綿城市建設(shè)是全生命周期的過程，從前期的規(guī)劃，到設(shè)計、施工、建設(shè)，再到后期運(yùn)維管理，都需要制定標(biāo)準(zhǔn)。“不能建好了沒人管，或者重建設(shè)、輕管理，不然建了也白建。”但現(xiàn)實(shí)情況是，有很多海綿設(shè)施建好卻無人管理，導(dǎo)致垃圾淤塞，海綿設(shè)施沒法發(fā)揮作用。

在調(diào)研中陳前虎還發(fā)現(xiàn)，海綿城市建設(shè)經(jīng)常受制于政府各部門之間的協(xié)同困難，“各自有一套標(biāo)準(zhǔn)，相互之間沒有協(xié)同”。而且，因為地方政府財力有限，而海綿城市的投資周期較長，相應(yīng)的投資進(jìn)度也受到一定影響。

要破解這些難題，往往需要地方政府一把手重視。“如果說不是由市委書記或者市長一起來推動的話，海綿城市要想建成很困難。”陳前虎說。

◎ 來源|中國青年報