新《土地管理法》知識百問（三）

鐘京濤

23.什么是土地權屬爭議處理制度？如何處理？

土地權屬爭議處理是指因土地所有權、使用權等權利歸屬發生爭議的，由地方人民政府依法進行調解和處理的糾紛解決制度。從法律性質上講它屬于行政裁決，處理的主體為人民政府，相對于程序復雜、時間漫長的司法訴訟來說，這一制度程序簡單，處理快捷;土地權屬爭議調處不向當事人收取任何費用，土地權屬爭議須先經人民政府處理，不服的可以向人民法院起訴;未經調處而直接向人民法院起訴的，人民法院不予受理，人民政府的生效處理決定具有法律效力，非經法定程序不得改變;生效的處理決定是不動產登記的直接依據。

24.土地權屬爭議的處理方式有哪些？

土地權屬爭議的處理方式主要包括協商、政府處理和訴訟。協商是當事人自行解決爭議的最基本方式。我國法律鼓勵當事人通過平等協商、互諒互讓解決糾紛;政府處理是指當事人之間發生土地權屬爭議，經協商不能解決的，可以依法向縣級以上人民政府或者鄉級人民政府提出處理申請，也可以依照《土地權屬爭議調查處理辦法》（原國土資源部令第17號）規定的管轄權限，向有關的自然資源主管部門提出調查處理申請。對有關權屬爭議的行政處理決定不服的，當事人可以向人民法院起訴。但需要注意的是，土地權屬爭議的解決，應先采用行政處理的方式;當事人未經行政處理而直接向人民法院起訴的，人民法院不予受理。《土地管理法》第十四條明確規定，土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決;協商不成的，由人民政府處理。當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內，向人民法院起訴。這里的“三十日”是一個特殊訴訟時效規定，不同于《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）規定的六個月的普通訴訟時效規定，當事人對人民政府的土地權屬爭議處理決定不服的，應當在三十日內提起行政訴訟，而不是六個月，否則，將因超過訴訟時效而喪失起訴的權利。

25.如何確定土地權屬爭議處理部門的管轄分工？

當事人發生土地權屬爭議，經協商不能解決的，可以依法向縣級以上人民政府或者鄉級人民政府提出處理申請，也可以向有關自然資源主管部門提出調查處理申請。向地方人民政府申請處理，確定管轄部門的原則是：土地權屬爭議由土地所在地人民政府處理;單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理;個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉級人民政府或者縣級以上人民政府處理。土地權屬爭議案件向縣級以上自然資源主管部門申請處理，確定管轄部門的原則是：① 個人之間、個人與單位之間、單位與單位之間發生的爭議案件，由爭議土地所在地的縣級自然資源行政主管部門調查處理，也可以根據當事人的申請，由鄉級人民政府受理和處理。② 設區的市、自治州自然資源主管部門調查處理下列爭議案件：跨縣級行政區域的;同級人民政府、上級自然資源主管部門交辦或者有關部門轉送的。③ 省、自治區、直轄市自然資源主管部門調查處理下列爭議案件：跨設區的市、自治州行政區域的;爭議一方為中央國家機關直屬單位，且涉及土地面積較大的;爭議一方為軍隊，且涉及土地面積較大的;在本行政區域內有較大影響的;同級人民政府、自然資源部交辦或者有關部門轉送的。④ 自然資源部調查處理下列爭議案件：國務院交辦的;在全國范圍內有重大影響的。

26.土地權屬爭議處理的程序包括哪些？

處理土地權屬案件的具體程序，包括土地權屬爭議案件的申請、受理、調查、調解和處理全過程。申請是指土地權屬爭議申請人要求自然資源主管部門接受處理土地權屬爭議的行為，申請人申請處理土地權屬爭議，應當提交書面申請書和有關證據材料;受理是指縣級以上自然資源主管部門或鄉級人民政府依照爭議管轄的規定對申請人的申請決定收案審理的行為，自然資源主管部門在收到申請人提出的土地權屬爭議調查處理申請后七個工作日內提出是否受理的意見，認為不應當受理的，應當及時擬定不予受理建議書，報同級人民政府作岀不予受理決定。當事人對不予受理決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。調查是指由自然資源主管部門指定的承辦人對爭議事實進行查證的行為。土地權屬爭議調解，是指在查明事實、分清權屬關系和雙方自愿的基礎上，在土地權屬爭議調處機構的主持下，通過說服教育和勸導協商達成解決糾紛的協議。土地權屬爭議處理是指自然資源主管部門對受理的土地權屬爭議，在查清事實的基礎上，提出自己的處理意見報人民政府作岀處理決定。當事人對人民政府處理決定不服的，可以依法向上一級人民政府申請行政復議或者向人民法院提起行政訴訟。

27.土地利用總體規劃的編制要求是什么？

土地利用總體規劃是在一定區域內，根據國家社會經濟可持續發展的要求和當地自然、經濟、社會條件，對土地的開發、利用、治理、保護在空間上、時間上所作的總體安排。土地是國民經濟與社會發展的基礎，國民經濟與社會發展規劃是編制土地利用總體規劃的重要依據，土地利用總體規劃要為實現國民經濟與社會發展規劃提供土地保障。土地利用總體規劃確定的規劃目標和土地利用布局，原則上應當服從國民經濟與社會發展規劃的要求。土地利用總體規劃是國家空間規劃體系的重要組成部分，是實施土地用途管制，保護土地資源，統籌各項土地利用活動的重要依據。城鄉建設、區域發展、基礎設施建設、產業發展、生態環境保護、礦產資源勘查開發等各類與土地利用相關的規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接。土地利用總體規劃分為國家、省、市、縣和鄉（鎮）五級。土地利用總體規劃依法由各級人民政府組織編制，自然資源主管部門具體承辦。各級人民政府在組織編制土地利用總體規劃時，要充分考慮資源環境保護的要求、當地土地供求狀況等。對此，《土地管理法》第十五條明確規定，各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規劃。土地利用總體規劃的規劃期限由國務院規定。

28.地方各級土地利用總體規劃編制有什么要求？

《土地管理法》第十六條對地方土地利用總體規劃的編制提岀了三點明確要求：一是下級土地利用總體規劃應當依據上一級土地利用總體規劃編制，在編制土地利用總體規劃時下級規劃應當服從上級規劃。我國的土地國情決定了土地的合理利用和耕地的保護，是涉及全民族根本利益和可持續發展的大問題，必須由代表全民族長遠利益的中央政府來安排。二是下級規劃應當符合上一級土地利用總體規劃確定的控制指標。土地利用總體規劃的控制指標主要是建設用地總量和耕地保有量這兩項指標。全國土地利用總體規劃在保證全國耕地總量不減少的前提下，確定全國土地利用總體布局和對各省、自治區、直轄市的主要規劃控制指標。地方各級土地利用總體規劃要嚴格依據上級土地利用總體規劃的布局要求和主要控制指標并結合當地土地利用實際進行編制。下級土地利用總體規劃確定的建設用地總量和建設占用耕地的數量不得超過上級土地利用總體規劃下達的建設用地指標，下級土地利用總體規劃確定的耕地保有量不得低于上級土地利用總體規劃下達的耕地保有量指標。只有這樣，才能保證中央政府確定的全國土地利用總體規劃通過地方各級土地利用總體規劃具體落實。三是省、自治區、直轄市人民政府編制的土地利用總體規劃，應當確保本行政區域內耕地總量不減少。黨中央、國務院明確要求，各省、自治區、直轄市必須嚴格按照耕地總量動態平衡的要求，做到本行政區域內耕地總量只能增加，不能減少。各省、自治區、直轄市的土地利用總體規劃要確保轄區內耕地總量不減少。

29.土地利用總體規劃編制的原則是什么？

土地利用總體規劃依法由各級人民政府組織編制，自然資源主管部門具體承辦。自然資源主管部門會同有關部門編制本級土地利用總體規劃，審查下級土地利用總體規劃。《土地管理法》根據新形勢下對土地利用總體規劃編制的要求，對原有的編制原則進行了調整，明確了以下編制原則：① 落實國土空間開發保護要求，嚴格土地用途管制;② 嚴格保護永久基本農田，嚴格控制非農業建設占用農用地;③ 提高土地節約集約利用水平;④ 統籌安排城鄉生產、生活、生態用地，滿足鄉村產業和基礎設施用地合理需求，促進城鄉融合發展;⑤ 保護和改善生態環境，保障土地的可持續利用;⑥ 占用耕地與開發復墾耕地數量平衡、質量相當。

30.縣、鄉（鎮）土地利用總體規劃在劃分土地利用區方面有哪些要求？

土地利用區是指各級土地利用總體規劃中，依據土地的適宜性和利用現狀，依據當地社會經濟持續發展的要求和上級土地利用總體規劃下達的規劃指標，以及布局要求劃分出的土地主要規劃用途相對一致的區域。土地利用區可分為農業用地區、建設用地區、人文及自然景觀保護區、土地整理區、暫不利用區等。劃分土地利用區對縣、鄉級土地利用總體規劃尤為重要。上級土地利用總體規劃的規劃指標和布局要求最終通過縣、鄉級土地利用總體規劃的土地利用分區得以體現和落實。在鄉級土地利用總體規劃編制過程中，要廣泛聽取土地所有者和土地使用者的意見，在鄉級土地利用總體規劃批準后，要予以公告，讓土地所有者和使用者知道，以便遵守和落實，也有利于社會公眾監督，增加土地利用總體規劃執法的透明度。《土地管理法》第十九條明確規定，縣級土地利用總體規劃應當劃分土地利用區，明確土地用途;鄉（鎮）土地利用總體規劃應當劃分土地利用區，根據土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告。

31.《土地管理法》對我國土地利用總體規劃的審批權限是如何規定的？

我國的土地利用總體規劃由國家、省、地（市）、縣（市）、鄉（鎮）五級組成。《土地管理法》對土地利用總體規劃的審批規定了實行分級審批制，即國務院、省（自治區、直轄市）、設區的市、

自治州人民政府按各自的審批權限審批土地利用總體規劃。具體審批權限設置為：① 省、自治區、直轄市的土地利用總體規劃，報國務院批準。省、

自治區人民政府所在地的市、人口在一百萬以上的城市以及國務院指定的城市的土地利用總體規劃，經省、自治區人民政府審查同意后，報國務院批準。② 除上述由國務院批準以外的土地利用總體規劃，逐級上報省、自治區、直轄市人民政府批準。③ 鄉（鎮）土地利用總體規劃可以由省級人民政府授權的設區的市、自治州人民政府批準。土地利用總體規劃一經批準，必須嚴格執行。

32.經批準的土地利用總體規劃如何修改？

土地利用總體規劃的修改是指在土地利用總體規劃的期限內，由于某些不可抗力或不可預料因素的出現以及其他原因，致使經批準的土地利用總體規劃不能適應社會和經濟發展的要求，需要對規劃確定的指標和土地利用布局進行調整的行為。確需修改土地利用總體規劃的情形包括：① 國家或者省級重大戰略實施、重大政策調整、經濟社會發展條件發生重大變化;② 經國務院或者省級人民政府及其投資主管部門批準的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目;③ 重大自然災害搶險避災、災后恢復重建;④ 行政區劃調整;⑤ 重要民生項目建設;⑥ 法律、行政法規規定的其他情形。《土地管理法》第二十五條明確規定，經批準的土地利用總體規劃的修改，須經原批準機關批準;未經批準，不得改變土地利用總體規劃確定的土地用途。經國務院批準的大型能源、交通、水利等基礎設施建設用地，需要改變土地利用總體規劃的，根據國務院的批準文件修改土地利用總體規劃。經省、自治區、直轄市人民政府批準的能源、交通、水利等基礎設施建設用地，需要改變土地利用總體規劃的，屬于省級人民政府土地利用總體規劃批準權限內的，根據省級人民政府的批準文件修改土地利用總體規劃。

33.如何處理土地利用總體規劃與城市規劃、村莊和集鎮規劃，以及江河、湖泊綜合治理和開發利用規劃等相關規劃的關系？

土地利用總體規劃與城市規劃、村莊和集鎮規劃，以及江河、湖泊綜合治理和開發利用規劃等相關規劃的任務不同，土地利用總體規劃的基本任務是從國家全局和長遠利益出發，在保持耕地穩定的前提下，協調各業用地需求，統籌安排各類用地的規模和布局，合理安排土地開發和整理，以促進土地資源的充分、高效利用，保障社會經濟的可持續發展。城鄉建設、區域發展、基礎設施建設、產業發展、生態環境保護、礦產資源勘查開發等各類與土地利用相關的規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接。土地利用總體規劃與城市規劃、村莊和集鎮規劃，以及江河、湖泊綜合治理和開發利用規劃的關系是整體與局部、面與點的關系。《土地管理法》第二十一條明確規定，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。第二十二條規定，江河、湖泊綜合治理和開發利用規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接。（作者單位：自然資源部不動產登記中心）