盤活閑置宅基地 助力鄉村康養產業

祁雪瑞

2019年，第三次修正的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地法》），在第六十二條集中規定了對宅基地的管理內容，確定了縣級人民政府應保障農村村民戶有所居、一戶一宅、鄉鎮和村莊規劃應改善村民居住環境、村民自愿有償退出宅基地，國家鼓勵盤活利用閑置宅基地等原則。在以上原則和鄉村振興的背景下，如何管好用好宅基地，助力鄉村地域內的健康養老產業，是我們面臨的新課題。

宅基地是保障生活的財產也是改善生活的資產

2020年，全面脫貧以后決策管理更應注重宅基地的資產性質。國家對宅基地的管控經歷了三個歷史階段，即只能自用、村集體范圍內流轉和更大范圍流轉階段。宅基地從建國初期的土地私有制演變成集體所有制，公有制的性質延續至今。

當前，國家為了振興鄉村、富裕農民，鼓勵盤活宅基地，將宅基地產權細分，并在2015年出臺了宅基地三權分置試點政策，經過全國人大授權，在確定的試點地區，暫停執行《土地法》的有關條款，以盤活為宗旨，充分放開對宅基地使用權的限制，使其類似于所有權的權能，賦予使用權人完整的權利束。宅基地由靜態的財產變為可流動的財產，甚至是作為生產資料的資產，其權能大大豐富，給農民帶來了福音。2018年，中央1號文件再次強調了宅基地三權分置。2019年，中央又提出“拓展改革試點，豐富試點內容”的要求。在非試點地區，決策者也在依據鼓勵適度放活的立法精神，深入研究放活的路徑和措施。比如，將閑置宅基地改造成旅游民居、共享農屋等，發展休閑養老產業。

做好基層兩級規劃改善居住環境建設美麗鄉村

根據國家土地利用總體規劃，農村土地分為農用地、建設用地和未利用地。宅基地屬農村建設用地，可依法與其他類別建設用地進行轉換，也可轉換為農用地，閑置宅基地和住宅從功效方面來說類似于未利用地，在土地緊張的大背景下是一種嚴重的資源浪費。

依據《土地法》第四十二條，國家鼓勵土地整理，改造整治閑散地和廢棄地。依據《土地法》第五十九條，村民住宅應當符合村莊和集鎮規劃，合理布局。據調查，在河南廣大農村地區，農戶新建房屋仍處在自發狀態，規劃引領作用十分有限。在河南南部某著名自然景觀附近的村莊，也沒有進行合理規劃，建設美麗鄉村。村莊規劃應該因地制宜，不可千篇一律，完全向城市小區看齊就失去了鄉村風味。如何規劃鄉村，既保持鄉土味兒，又增加舒適度、宜居度，是一個專項課題。現今，城市生活節奏較快，高樓林立，環境嘈雜，廣大老年人無不向往能在美麗鄉村養老，鄉村發展康養產業存在巨大潛力。

自愿有償退出需完善操作細則

根據《土地法》第六十二條規定，允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地。目前，總體用地形勢緊張，村集體對宅基地退出持積極態度，但退出機制還很不成熟，沒有國家指導范本，存在各自為政問題。總體來看這些不同的政策，表現出對放活宅基地使用權的審慎態度的不同程度，有較為大膽的，有比較中庸的，有相對保守的。一個地區的政策取向與發展速度具有高度正相關關系，對于宅基地自愿有償退出原則的落實，需要有一個鄉鎮級別以上的符合《土地法》關于“放活”的立法精神的指導規則。

“自愿”和“有償”是正相關關系，是一個多因子多變量的復雜問題，是多重因果關系相互作用的結果，屬于資源經濟學的研究范疇。主線應是純粹村民與雙重身份村民的利益博弈問題，根據保護弱者的法律精神，制度設計應適當傾向于純粹村民。對于喪失集體成員資格的前村民的宅基地退出，需要法律進一步明示。

建立健全組織和平臺鼓勵盤活閑置宅基地

依據《土地法》第六十二條規定，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用宅基地和閑置住宅。閑置住宅的本質是閑置宅基地，按照房地一體原則，處置住宅也必須同時處置宅基地。一般情況下，宅基地所有權歸村集體，其成員原始取得準所有權性質的使用權，現行法律對處分權有所限制，但正在逐步放開。

對于宅基地三權分置的試點地區，原則上已沒有法律限制，現有限制是各地政策的限制，這些限制隨時可以改變和取消。對于廣大的非試點地區，還必須在現行法律的框架內尋求宅基地使用權的多樣性表達，學習試點地區經驗，建設相關平臺，成立相關組織，對零星的需求進行整合，對混亂的狀態進行規劃，對流通程序進行便利化服務。引入產業化的理念和項目，如養老產業作為前景廣闊的藍海，盤活宅基地可圍繞養老產業發展。

盤活閑置宅基地助力鄉村健康養老產業發展

老齡化是中國的基本國情，也是河南的基本省情，河南某些地區已經是深度老齡化的狀態，而河南農村的老齡化更甚，已經達到35%的超高老齡化程度。

目前，鄉鎮敬老院等養老事業機構只針對五保戶等三無老人，尚不能完全滿足需求，對農村實際失養老人更是難以顧及。以養老產業發展帶動養老事業提升是一種雙贏的思路，健康養老產業已經作為河南省九大支柱產業之一，各地的康養小鎮已經紛紛布局。據統計，我國農村宅基地閑置率約為10.7%，愈發達地區閑置率愈高。宅基地盤活后所增加的土地數量可觀，無論是作為居住用地使用還是轉換成集體經營性建設用地使用，都能給鄉村健康養老產業注入能量，還可以解決鄉村養老事業資源不足難題。健康養老產業具有一定的公益性質，項目用地可以享受相關優惠政策。但是應當注意，嚴禁利用宅基地建設別墅和私人會所。

養老用地法律政策的理解與適用

政策是法律的先聲，法律是政策的提升。土地政策已經明確集體建設用地可開辦營利性養老機構，集體留用地、宅基地轉換地應優先用于養老設施建設。2019年5月，中共中央、國務院發布了《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，標志著我國城鄉關系經由“統籌發展”“一體化發展”階段正式邁向了“融合發展”的新階段，也發出了營利性養老設施下農村的信號。各地應充分利用政策優勢，加快城鄉統一建設用地市場建設，允許各種主體在農村投資開辦營利性養老企業。

2014年，原國土資源部《養老服務設施用地指導意見》（以下簡稱《指導意見》）將養老服務設施用地明確為“醫衛慈善用地”，確定了優先供應、專地專用、低價供地原則，鼓勵建設養老設施。土地具體用途限制為專門為老年人提供生活照料、康復護理、托管等服務的房屋和場地設施，排除了商業性設施占用土地，強調滿足基本生活需求的服務性特征。以后的政策又明確排除了老年公寓，將它定性為房地產，養老地產中包含小部分養老設施用地。土地供應需要做好養老機構與養老地產、狹義養老地產與廣義養老地產的甄別工作，厘定不同的優惠幅度。2019年4月，自然資源部辦公廳印發《產業用地政策實施工作指引（2019年版）》，提出了更加靈活多樣的養老用地供應方式，強調對包括養老業在內的公共設施優先、足額供地。同年6月，自然資源部出臺《關于加強規劃和用地保障促進養老服務發展的意見（征求意見稿）》，擬替代即將到期的2014年《指導意見》，鼓勵盤活集體土地，包括修建養老設施，但沒有明示營利性，也沒有強調非盈利性，應該理解為全面支持。

養老設施用地存在時限太短的問題，影響企業長遠規劃。較短的用地時限，與養老設施前期投入大、回收期長、盈利空間有限的特點相悖，易誘發企業短期行為。養老產業成本回收期一般達到10年甚至更長，養老綜合社區多以商業或綜合用地性質拿地，用地期限為40年或50年，時間較短。而且，按照《物權法》第一百四十九條規定，到期后前途未卜，對企業長遠規劃產生不利影響。租賃用地期限20年更是尷尬。建議下次修改法律的時候，延長養老設施用地時限。（作者單位：河南省社會科學院）