統籌山水林田湖草一體化保護修復

趙婧

近日，經中央全面深化改革委員會第十三次會議審議通過，國家發展改革委、自然資源部聯合印發《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃（2021～2035年）》（以下簡稱《規劃》）。6月11日，國家發展改革委、自然資源部聯合召開專題新聞發布會，介紹《規劃》有關情況，并回答記者提問，國家發展改革委、自然資源部、國家林業和草原局相關司局負責同志出席。

《規劃》以統籌山水林田湖草一體化保護和修復為主線，是重要改革舉措

《規劃》是黨的十九大后全國生態保護和修復領域的第一個綜合性規劃，針對記者問到《規劃》的主要定位和作用是什么，國家發展改革委農經司司長吳曉介紹，《規劃》著眼于基本實現社會主義現代化和美麗中國要求，從國家層面對今后一段時期重要生態系統保護和修復工作進行系統謀劃，提出實施全國重要生態系統保護和修復重大工程總體思路、主要目標、總體布局、重大工程、重點任務和支持政策，是推進全國重要生態系統保護和修復重大工程建設的總體設計，是編制和實施有關重大工程專項建設規劃的重要依據，對推動全國生態保護和修復工作具有戰略性、指導性作用。具體來說，《規劃》是新時代國家層面推進生態保護和修復工作的基本綱領，《規劃》實施是促進自然生態系統治理體系和治理能力現代化的重要抓手，為各地進一步落實新發展理念、加快轉變發展方式提供了重要指導。

關于《規劃》有什么特點和創新點，吳曉表示，目前我國生態工程的規劃思路、組織方式和具體實踐還是以單類生態系統的保護和恢復為主，山水林田湖草一體化保護和修復機制并沒有完全構建起來;同時，在工程組織實施和投入機制上也比較單一，引入社會資本的政策措施相對比較薄弱。《規劃》首先是落實黨的十九大報告的重要改革舉措，并不是一個簡單的工程規劃。《規劃》始終將改革和創新的思路作為一條主線貫穿全文。歸納起來主要有4個特點：堅持山水林田湖草系統治理的基本理念，堅持量質并重、以質為先的基本導向，堅持問題導向重點突出的基本原則，堅持創新引領、制度先行的基本動力。

近年來，長江經濟帶發展、黃河流域生態保護和高質量發展已上升為重大國家戰略，有記者問《規劃》如何體現對長江、黃河、海岸帶的生態保護和修復？自然資源部國土空間生態修復司司長周遠波表示，長江、黃河是中華民族的母親河，是中華民族永續發展的重要基礎和支撐。習近平總書記多次強調，“要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開發”;“治理黃河，重在保護，要在治理”;“要堅持開發和保護并重，污染防治和生態修復并舉，科學合理開發利用海洋資源，維護海洋自然再生產能力。”《規劃》在長江重點生態區（含川滇生態屏障）、

黃河重點生態區（含黃土高原生態屏障）、海岸帶布局了19個重點工程。目前，按照工作分工，自然資源部牽頭，正在會同有關部門抓緊編制長江、黃河和海岸帶3個重大工程的專項建設規劃，推動陸海統籌、河湖聯動治理。

《規劃》堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主，突出嚴格保護、科學修復

生態保護和修復是一項專業性、科學性、系統性很強的工作。過去有媒體曾報道，干旱半干旱區曾經挖田引水造湖，人工過度修復，出現違背自然規律的問題。《規劃》如何把握和體現生態修復的科學性？周遠波表示，為解決這個問題，《規劃》編制堅持以習近平生態文明思想為指導，力爭把生態保護和修復的科學性貫徹始終。在具體編制過程中，在分析我國不同生態系統的時空布局、現狀問題、本底特征基礎上，在《規劃》的總體要求、基本原則、規劃目標、總體布局、重點工程，以及任務舉措、保障措施等方面，作出嚴格保護、科學修復的要求。下步工作中，將重點把握5個方面，一是加強生態重大問題研究，分析氣候變化的大背景下一些重大的生態風險和應對策略。二是堅持保護優先，完善國土空間規劃、自然保護地等法律制度，加快構建國土空間規劃體系，強化用途管制，促進自然資源節約集約開發利用。三是堅持自然恢復為主，圍繞生態服務功能提升，針對生態問題，分別采取保育保護、自然恢復等保護和修復模式，避免過度人工干預。四是突出系統性、整體性，統籌各種自然生態系統，統籌陸地海洋、山上山下等關系，推進山水林田湖草整體保護、系統修復和綜合治理。五是堅持以水而定、量水而行，宜林則林、宜灌則灌、宜草則草、宜濕則濕、宜荒則荒，尊重客觀規律，提升生態功能。

會上，有記者提問國家林業和草原局規劃財務司司長閆振，國家林草局作為國家公園主管部門，在國家公園試點基礎上，下步在實施《規劃》中如何建設高質量國家公園？“《規劃》專門設立自然保護地和野生動植物保護重大工程，包括國家公園、自然保護地、自然保護區和珍稀野生動植物保護等內容。”閆振表示，國家林草局將以國家公園為重點，加強生態保護、修復、監測、科研、宣教等工作，推動國家公園高質量發展;推動建立統一的國家公園管理體制;發揮典型引路作用，將有益做法逐步推廣，為國家公園的高質量發展提供借鑒。

《規劃》統籌布局九大工程，明確2035年目標

《規劃》提出青藏高原生態屏障區生態保護和修復等9大工程。有記者問到，這9大工程與當前實施的重點生態工程是什么關系？吳曉表示，《規劃》編制有一個明確的指導思想，就是要按照統籌山水林田湖草一體化保護修復理念，在統籌考慮生態系統完整性、地理單元連續性和經濟社會發展可持續基礎上，對生態保護和修復作出系統規劃，《規劃》總體布局是“三區四帶”，在總體布局基礎上，從各重點區域的生態本底和主要問題出發，通過“條塊結合、以塊為主”方式設置青藏高原生態屏障區、黃河重點生態區（含黃土高原生態屏障）、長江重點生態區（含川滇生態屏障）、東北森林帶、北方防沙

帶、南方丘陵山地帶、海岸帶生態保護和修復重大工程，自然保護地建設及野生動植物保護重點工程，生態保護和修復支撐體系重大工程等9大工程，這和京津風沙源治理、三北防護林這些工程相比，有一個大的改變，就是轉變以生態要素為主設置重點工程、以條線為主推進工程的治理模式，這是《規劃》比較鮮明的特點，就是注重整體性、系統性。這9大工程是原有工程的接續、拓展，是原有工程基礎上的統籌。

《規劃》從保障國家生態安全大局出發，布局9個重大工程47項重點任務，這些工程實施單靠財政投入是遠遠不夠的，《規劃》在市場化機制方面有哪些創新？周遠波表示，為解決這個問題，必須要按照生態環境要“算大賬、算長遠賬、算整體賬、算綜合賬”要求，在政府投入同時，通過釋放政策紅利，為社會資本、力量投入生態保護增加動力、激發活力、挖掘潛力，逐步打通綠水青山轉為金山銀山的通道。《規劃》提出5項措施：按照誰修復誰受益原則，通過賦予一定期限的自然資源資產使用權這種產權安排，制定激勵政策，鼓勵社會投資主體從事生態保護修復;健全自然資源有償使用

制度，盤活各類自然生態資源;爭取將生態保護和修復納入金融系統重點支持領域;結合有關重大工程實施，積極推動生態旅游、林下經濟、生態養老、生物能源等各種特色產業發展;健全耕地、草原、森林、河湖等休養生息的制度，完善市場化、多元化的生態保護補償機制。

林草部門在實施《規劃》中將發揮什么樣的作用？閆振表示，按照《規劃》確定的目標，力爭到2035年實現全國森林覆蓋率達到26%，森林蓄積量達到210億立方米，草原植被綜合覆蓋度達到60%，濕地保護率達到60%，75%的可治理沙地得到治理。圍繞山水林田湖草系統治理要求，將過去分散在各個工程的項目資金，按照系統治理的方式進行配置，特別是在長江、黃河以及其他重點區域集中投入，和其他行業部門的生態保護修復舉措配合起來，達到一體化保護和系統修復的目的。全面保護自然生態系統，全面保護天然林和天然草場，讓29.66億畝的天然林資源得到休養生息;大力發展國家儲備林，用人工林代替天然林，滿足老百姓對木材和優質林產品的需要。（摘編自《中國自然資源報》2020年6月12日1版）