論環境污染行政處罰制度的完善

【摘 要】 面對我國日益頻發的環境違法事件，罰款制度在執法中發揮著不可或缺的作用，但現行的罰款制度仍面臨罰款數額低、執法人員自由裁量權大等問題。反思當前立法與執法模式上，對現行環境處罰體制有所創新以日臻完善。

【關鍵詞】 環境行政處罰 環境監管 自由裁量

一、前言

有學者將我國的環境違法與行政處罰形象的概括為“守法不如違法，小違法不如大違法，”[1]這一語揭示了我國在對于環境執法中行政處罰存在的困難與瓶頸。通過對當前環境保護立法與執法現狀的研究，環境行政處罰罰金的實施效果正處在一個兩難的境地當中，一方面由于罰款金額偏低不能完全實現懲罰和震懾環境污染的行為，同時又由于執法機關在環境處罰上有較大裁量權和罰金幅度很大，很容易出現一刀切的環境行政處罰。

二、環境污染罰款現實困境

（一） 法律確定的罰款數額較低

任何企業在從事經營生產活動時都會對企業的投入成本和現實利益之間的關系進行考慮，并且如何控制最小的成本進而來實現利益的最大化是所有理性的經濟人都希望追求的目標。企業的生產、運輸、管理等眾多環節中都離不開自然環境這一載體，在“成本—收益”理念的支撐之下，企業一旦將經濟績效與環境保護這二者間的平衡打破，就會實施環境違法侵權行為。對此，有極少數的企業會自覺主動地為這種環境違法行為買單。

松花江水污染事件被國務院認定為特別重大水污染責任事件之一，事故發生后，黑龍江省特別撥出1000萬元專項資金用于事故應急處理，其破壞之大、影響之廣可見一斑。然而國家環保總局下發處理意見不禁令人咋舌，《松花江水污染事故行政處罰決定書》對事故負有責任的中國石油天然氣股份有限公司吉林石化分公司做出了罰款 100萬元的處罰決定，而100萬元正是我國當前法律所規定的罰款數額上限。相較于事故發生后用以恢復環境的1000萬元而言，100萬元的罰款自是微乎其微。對于企業而言，收益最大化才是目標，如果罰款的數額在其利潤范圍之內，就會有越來越多的企業甘冒承擔金額有限的罰款的風險而從事違法活動以實現經濟利益的最大化。

（二）行政機關的自由裁量權較大

在諸多環保法律中有不少條文規定的違法情形都是酌定情節，執法機關需“根據不同情節”并“視其情節輕重”做出罰款決定。《水污染防治法》也不例外，例如《水污染防治法》規定向水體排放油類、酸液、堿液的;處十萬元以上一百萬元以下的罰款，可見行政部門在具體的執法環節中并不能據此條文作出相對確切的決定。

在現行立法模式之下，任何執法活動都不能杜絕或多或少的自由裁量。具體到環境執法過程中，環保部門在查處環境違法行為時，依據已有的立法規定，酌情對違法行為人是否予以處罰以及施以何種類型的處罰，或是處罰幅度的大小等具體事項的確定難免會摻雜個人主觀的判斷或受其他因素的影響。同時由于這樣的自由裁量過大，就容易滋生一些地區消極環境執法的現象，不問結果，不看情形一刀切的來處罰罰金。

三、完善環境行政處罰制度的構想

（一） 改變執法方式，以激勵代替懲罰

完善我國環境行政罰款處罰模式的過程中須變革機械的、傳統的、單一式的改革思路，而應將社會的、人文的、道德的因素相揉合加以綜合考量。具體而言，行政部門不應被罰款這一執法手段所束縛，而應逐步摒棄單一的處罰形式，適時引入柔性的、多樣化的、彰顯人文思想的執法方式，最終實現以激勵代替懲罰。面對環境違法行為人，采用包括“稅收減免、稅收抵扣、融資便利、環保保證金提取與獎勵、出口補貼、環境信用評估等手段，進行環境綜合執法”。改變簡單粗暴的執法方式，多以指導、獎勵等積極的方式加以規范引導，為行政執法增添些許人文色彩。政府在執法之中嘗試向企業證明守法生產的好處，向其明示合法經營將會獲得更多的支持和幫助，而違法經營又將面臨如何嚴重的懲罰，實施違法行為只能是得不償失。

（二）建立不當利益追繳制度

何為環境污染的不當利益，應該有一個明確的界限。首先，違法行為的收益是指違法行為給行為人帶來的經濟利益。就偷排污而言，偷排污的企業表面上沒有得到任何財物，但處理污水讓其達標排放是法律規定企業應當承擔的義務，而處理污水需要費用，偷排污就相當節省了處理污水的費用。由此可知，偷排污的收益就是企業節省的污水處理費。一般而言，偷排污的收益很高。據了解，處理一噸電鍍廢水所需費用在10元左右，一個電鍍企業一年的污水處理費少則幾十萬元，多則幾百萬元，有些大型化工企業一年的污水處理費甚至需要幾千萬元。以及一些企業雖然配套建設了污水處理設施，但寧愿受罰也不愿投入使用。

由此可見所謂不當利益，是企業違反法律所規定的的環境保護義務，從而節省或減少的必要支出。其節省的支出主要是污染物處置的費用和購置、運維環保設施的費用。

因此可以在區分不當利益與罰款上，首先，授權執法機關通過測算確定偷排污節省的污水處理費，將其視為違法所得，并規定全額予以沒收。然后，根據違法所得，按照倍比處罰的方法，按一定的倍數或比例確定處罰的額度。這樣設置處罰措施有以下優點：第一，可以適應不同規模、不同類型的偷排企業。有些大型重污染的企業，一年污水處理費達數千萬元;有些小型輕污染的企業，一年的污水處理費只需要幾萬元，只有采用這種區分違法所得與罰款的方法規定處罰設置，才能應對各種不同類型的企業。

四、結語

我國正處在改革開放的新階段，各項制度都存在改革的必要性和迫切性。環境污染行政罰款的標準也不例外。通過對水污染罰金的探討，雖然還未形成統一的、操作性強的處罰標準。但是也可以看到環境污染行政罰款的標準也在與時俱進，在通過激勵與威懾的規制工具下，可以更加有效的懲罰違法行為。也為促進社會的公平和諧，達到保護生態環境的最終目的，提供了一條良好的道路可循。

作者簡介：熊暢（1992—），性別男，學歷 法律碩士研究生，單位 西南石油大學法學院 ，研究方向 行政法。