上海率先立法保護古老魚類中華鱘

仲穎

中華鱘種群自白堊紀延續至今，已有1.4億年，是地球上最古老的魚類之一。對中華鱘的研究，尤其是在研究生物進化、地質、地貌、海浸、海退以及地球變遷等方面具有難以估量的科學、生態和社會價值。然而隨著經濟社會的高速發展，中華鱘種群數量急劇下降，2010年中華鱘被世界自然保護聯盟列為極危級保護物種。如何保護中華鱘，從根本上避免它走向功能性滅絕？立法保護是一項重要舉措。2020年5月14日，上海市十五屆人大常委會第21次會議表決通過《上海市中華鱘保護管理條例》（以下簡稱“條例”），并將于6月6日起在上海正式實施，這是全國率先對長江流域特定物種保護的地方性立法。在此前的常委會會議分組討論中，委員們圍繞“條例（草案）”提出了不少修改意見。

立法：上海為何率先保護中華鱘

“從2014年開始，我們在長江口連續幾年沒有發現中華鱘的幼魚。”據上海市農業農村委相關人員介紹，野生中華鱘族群的生存狀況非常嚴峻，“2014年、2016年、2018年、2019年，四年都沒有發現幼魚。我們查了一下資料，主要是跟它產卵有關。最新數據顯示：截止到2013年，產卵的中華鱘已經不足一百尾了，而且不是每條魚都參與產卵，現在專家研究出來雌雄比是1∶10”。近年來，由于長江流域水域環境狀況的巨大變化，水生生物資源急劇衰退，中華鱘數量正大幅減少。

中華鱘是一種隸屬于鱘形目、鱘科、鱘屬的大型溯河洄游產卵魚類。每年6月至8月，中華鱘成體會從海洋進入長江口上溯3000多公里至長江上游進行產卵繁殖，孵化后的中華鱘幼魚于產卵次年5月至9月再經過長江口進入海洋中生長發育。在中華鱘的整個生命周期中，長江（上海段）水域對它的成長有著特殊的意義。“在成魚進入長江洄游的時候，必須要在長江口停留，在這里要做產卵前的能量積蓄。另外幼魚在回歸大海的時候，也必須在長江口逗留相當長的時間，以便在此水域進行生理的適應過程。這個過程有好幾個月，甚至半年左右的時間。這也就意味著長江口水域對中華鱘保護的重要性不言而喻。”審議中，上海市人大常委會委員李富榮將上海為什么要率先立法推動中華鱘的保護，做了闡述。

上海市人大常委會的委員們認為，條例的制定體現了上海城市的精神，長江（上海段）水域的保護有特殊意義，上海做得好了，可以為全流域的相關環境保護作出好榜樣。條例既是宣示性的，也是在法制效能上很有必要的地方立法。

在肯定上海主動作為的同時，上海市人大常委會委員葉青還提出上海要考慮到做這件事的難度，“中華鱘的生活區域遠超上海直接管轄的范圍”，雖然條例（草案）對中華鱘協作保護做了規定，如開展執法合作、科研合作、救助合作等，但是他表示，物種的保護還需要更多方面的配套、協調，“中華鱘資源調查的合作要不要？環境監測，對水質的要求很高，水是流動的，生態修復合作要不要？”他建議相關的省份能夠聯動合作。

“這幾年很時髦的立法就是區域立法。這個項目我認為可以把它做大一點，以此作為一個起點，搞成一個區域合作立法項目。不然我們在這里規定了一些東西，在上海這段能夠執行，到了鎮江南京以后，人家各管一段，你管不了人家。”上海市人大常委會委員毛放表示。

思路：全社會共同參與保護

中華鱘的保護是一個系統工程，全社會的參與正日益廣泛、深入。“我們是從物種保護到棲息地保護，從棲息地保護到系統保護，從系統保護再到社會保護，這樣轉變的。無論是中華鱘的物種，還是就長江口其棲息地環境的監測，以及棲息地環境的修復等工作，我們都做得卓有成效，在全國范圍內比較領先的。”上海市農業農村委相關人員向記者介紹了這些年保護思路的演變。

這樣的思路在立法中得以強化。條例（草案）從充分調動各方面的積極性，形成工作合力的角度，明確了上海市中華鱘保護實行政府統一領導、部門分工負責、全社會共同參與的保護體制。

在部門分工負責方面，除了涉及上海市漁業行政主管部門外，還包括規劃資源、住房建設、生態環境、水務（海洋）、交通、綠化市容、市場監管、公安、應急、海事等眾多部門。

上海市人大常委會委員田春華認為，條例（草案）中動員社會力量，讓社會各部門共同參與保護的內容上相對比較薄弱。審議中，有的委員還提出中華鱘保護涉及多個行政部門，建議完善優化相應的協調機制。還有委員建議加強中華鱘保護，增加行政保護與司法保護銜接的內容。

對此，目前通過的條例明確：市漁業行政主管部門應當建立與綠化市容（林業）、生態環境等相關行政管理部門的協調機制，依托“一網統管”協作開展信息共享、聯合執法、突發事件應對等工作，共同做好中華鱘保護與管理。

上海市漁業行政主管部門應當加強與司法機關的工作銜接，依法及時打擊危害中華鱘保護的犯罪行為。

保護：重視兼顧生態環境中其他關聯物種

具體到保護措施的設定，條例（草案）對中華鱘的資源調查、增殖放流、捕捉管理、收容救護、生態環境保護等方面做了專門規定，旨在為中華鱘創造良好的生存環境，最終提高其種群的數量。

長江水域生態環境是中華鱘世代繁衍生息的基礎，如何維護生態環境，改善中華鱘的棲息條件是委員們關注的重點。上海市人大常委會委員毛放表示，在中華鱘的棲息環境中，其他的物種也很重要，“什么是中華鱘的生態環境？這個生態環境有水、水草、海水和江水之間的關系，它也有一個食物鏈。我們在法規上要注意延伸，要把保護中華鱘拓展到保護長江珍稀動物、珍稀魚類、珍稀生物，這樣給人感覺我們不僅是保護了中華鱘，也保護了我們的母親河。”

為了防止工程建設活動破壞中華鱘的生存環境，條例（草案）規定實施開發利用活動或者工程建設項目可能對中華鱘產生影響的，應當按照國家有關規定編制專題論證報告，并將其納入環境影響報告書（表）。

對此，有的委員提出，環境影響評價應該明確不同等級，比如滿足什么樣的條件可以來開發;哪些活動是不被允許的等，以此作為項目批準的條件和驗收的內容。

為此，目前通過的條例明確：建設項目的環境影響報告書（表）未依法經審批部門審查或者未予批準的，建設單位不得開工建設。

針對增加生態環境損害賠償責任的建議，表決通過的條例明確任何單位和個人，違反生態環境法律法規，除依法承擔相應的行政責任、刑事責任外，造成中華鱘棲息水域生態環境損害的，還應當承擔生態環境損害賠償責任。

規范：誤捕誤食行為需明確責任認定

近年來，我國國民對中華鱘的保護意識逐年加強，參與水生野生動物保護的積極性不斷提高。但非法捕撈、誤捕等現象仍時有發生。為此，條例（草案）明確禁止捕捉、殺害中華鱘。因科研等特殊情況必須捕捉的，應當按照國家有關規定取得特許捕捉證。

“中華鱘的捕捉證與一般漁業捕撈證一定要有區別。”林杰委員提出，“特許捕捉證只能發給單位。”

條例（草案）還提出了一系列禁止行為，包括禁止生產、經營使用中華鱘及其制品制作的食品。禁止為食用非法購買中華鱘及其制品。

上海市人大常委會委員錢耀忠提出這樣的疑問，“禁止生產經營中華鱘制作的食品，是指食品不能吃，還是不能制作？禁止為食用非法購買的中華鱘，如果不是為了食用就可以購買中華鱘嗎？我覺得所有的出售、購買都應該統統禁止”。他建議禁止行為要清清楚楚，要很堅決、很果斷地給大家一個明確的信號。

針對委員們的意見，表決通過的條例對禁止行為作了進一步明確，包括禁止生產、出售、收購、運輸、食用中華鱘及其制品制作的食品。禁止非法出售、收購、運輸、利用中華鱘及其制品。禁止利用中華鱘及其制品的名義進行營銷宣傳等行為。

編輯：黃靈 ?yeshzhwu@foxmail.com