關于政府和社會資本合作（PPP）項目運營補貼支出測算方式探討

鄧志匯

（廣州市國際工程咨詢公司，廣東廣州 510600）

0 引言

項目公司或社會資本在政府和社會資本合作（PPP）項目中取得投資回報的資金來源，主要包含：政府付費、可行性缺口補助和使用者付費等回報方式。

使用者付費（User Charge），是指由終端消費者直接付費購買公共服務和產品。社會資本或項目公司直接從終端消費者收取費用，以回收項目的建設和運營成本并獲取合理回報。

可行性缺口補助（Viability Gap Funding），是指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司合理回報和成本回收，而由政府以財政補貼、優惠貸款、股本投入和其他優惠政策的形式，給予項目公司或社會資本的經濟補助，以彌補使用者付費之外的缺口部分。

政府付費（Government Payment），是指政府直接付費購買公共服務和產品，主要包括可用性服務費（Availability Payment）、使用量付費（Usage Payment）和績效付費（Performance Payment）。政府付費的依據主要是產品和服務使用量和質量以及設施可用性等因素。

在政府和社會資本合作項目合同中，雙方可約定項目公司或社會資本通過向使用者收費、政府授予項目相關開發經營權益、政府補貼、政府可行性缺口補助、政府采購服務等一種或幾種方式，取得投資合理回報。

總體原則上項目公司應實行“自主經營、自負盈虧、自擔責任”的獨立經營、獨立核算經營方式，但鑒于項目的前期投資大、回收期長，因此，作為政府付費或可行性缺口補助項目，政府需及時有效合理的按期支付服務費用以支持項目投資和運維。

1 財金〔2015〕21號文中的政府每年直接付費數額公式的分析

財政部在2015年根據《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）和《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）等相關政策文件，為有效防范和控制財政風險、有序推進政府和社會資本合作項目實施以及保障政府切實履行合同義務，發布了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）。

根據《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》財金〔2015〕21號文件，對政府補貼責任提出根據以下公式測算[1]：

當年運營補貼支出數額=項目全部建設成本×（1+合理利潤率）×（1+年度折現率）n/財政運營補貼周期（年）+項目每年運維服務成本×（1+合理利潤率）

其中n代表折現年數。財政運營補貼周期指財政提供運營補貼的周期。一般為項目的運營期。年度折現率應考慮財政補貼支出發生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定。一般為省級政府發布一般債券（二期）固定利率債券票面利率。合理利潤率應以商業銀行中長期貸款利率水平為基準，充分考慮可用性付費、使用量付費、績效付費的不同情景，結合風險等因素確定。考慮到政府和社會資本合作項目性質為公共服務性質，合理利潤率一般為6%~8%。

2 對比目前PPP項目其他政府每年直接付費數額測算方法

目前PPP項目其他政府每年直接付費數額測算方式：采用等額本息公式計算政府補貼責任。公式如下：

當年運營補貼支出數額=項目全部建設成本×合理利潤率×（1+合理利潤率）n/[（1+合理利潤率）n-1]+項目每年運維服務成本×（1+合理利潤率）

其中n代表運營期。一般為項目的運營期。合理利潤率參考財金[2015]21號中的約定，一般取值為6%~8%。

3 實際案例分析

以廣東省肇慶市某地區污水處理PPP項目為例：項目總投資為10億元，運營期為10年，年度折現率參考2020年廣東省政府一般債券（二期）固定利率債券，期限為10年，年度折現率擬定為4%。合理利潤率一般為7%。項目每年運維服務成本約為5000萬元。

按照財金〔2015〕21號文件測算公式和等額本息公式測算對比數據如表1所示。

其中，采用財金〔2015〕21號文件測算公式結果10年期運營期合計運營補貼支出數額為18.71億元，采用等額本息公式結果10年運營期合計運營補貼支出數額為19.59億元。等額本息公式比財金〔2015〕21號公式高大約5%，相差不大。財金〔2015〕21號文件測算公式結果每年運營補貼支出數額為前少后多，10年運營期平均每年運營補貼支出數額為1.87億元。等額本息測算公式結果每年運營補貼支出數額均為1.96億元。采用等額本息測算公式運營期內支出數據較財金〔2015〕21號公式連續平滑。

假設廣東省肇慶市某地區運營期第一年一般公共預算支出為20億元，運營期內增長率按4%計算。本地區并無其他PPP項目，股權投資支出、風險承擔成本和配套投入支出暫不考慮。則按照財金〔2015〕21號文件測算公式和等額本息公式測算數據占一般公共預算支出詳見圖1。

表1 不同測算公式下每年運營補貼支出數額對比

圖1 不同測算公式下每年運營補貼支出數額占一般公共預算支出對比

其中，采用財金〔2015〕21號文件測算公式每年運營補貼支出數額占一般公共預算支出范圍為7.44%~8.24%，平均值為7.82%。采用等額本息公式每年運營補貼支出數額占一般公共預算支出范圍為7.16%~9.79%，平均值為8.26%。等額本息公式比財金〔2015〕21號公式高大約0.44%，相差不大。財金〔2015〕21號文件測算公式結果每年運營補貼支出數額為前少后多，10年運營期平均每年運營補貼支出數額為1.87億元。采用財金〔2015〕21號公式運營期內支出數據占一般公共預算支出較等額本息公式平穩，可見采用財金〔2015〕21號公式對一般公共預算支出沖擊較等額本息公式小。

4 財金〔2015〕21號文中的公式在實際項目操作中的優劣性

伴隨我國國民經濟的發展，政府財政的一般公共預算收入和一般公共預算支出會逐步增長，若政府財政需承擔的政府付費或可行性缺口補貼責任也基本逐年同步遞增，使PPP項目的政府付費或可行性缺口補貼責任占財政一般公共預算支出的比重相對平穩，則以同等財政支出占比最大程度地發揮出吸引社會資本開展PPP項目的作用。此外，財金〔2015〕21號文中的公式計算相對方便、容易操作而且政策文件依據相對充足。

財金〔2015〕21號文中公式與目前銀行主流借款模式（等額本息、等額本金等）脫鉤，根據財金〔2015〕21號文中公式計算出來的政府補貼金額的現金流是前低后高，會導致前幾年無法還本付息，對銀行的債務無法達到還本付息的程度。由于21號文件公式是雙指標（年度折現率、合理利潤率），從21號文件不能直觀看出收益率，只知道收益率比年度折現率略高。理論上，如果“合理利潤率”取值為零，“年度折現率”就是收益率值。由于“年度折現率”、“合理利潤率”取值要求“參照同期地方政府債券收益率、商業銀行中長期貸款利率”，而地方政府債券收益率普遍不到3.5%，“參照”也沒有上下取值范圍，按此公式推算出來的收益率，往往低于市場一般回報率，導致項目沒有社會資本響應[2]。

5 結語

綜上所述，雖然21號文公式在維持PPP項目支出在一般性公共預算支出占比穩定性具有一定優勢，但考慮到缺乏償債能力、與內部收益率脫鉤等缺點，實務中采用21號文公式的PPP項目并不太多。建議PPP實踐中最好謹慎使用財金〔2015〕21號文中的公式，應根據項目的具體實際情況來構建具有針對性的財務模型，即預測未來社會資本方或項目公司在項目實際的技術、經濟、物價、利率和稅負等財務條件以及政府的相關項目要求下，整個PPP項目合作期的收支、盈利和現金流情況，以助于PPP項目的順利落地實施[3]。