清原縣小型水利工程管理體制改革后評估

呂 明

(清原滿族自治縣水利事業服務中心，遼寧 撫順 113300)

0 引 言

小型水利工程常見類型有城鄉供水、生態保護、防汛抗旱、灌溉排水等工程，對實現脫貧攻堅目標、推動農業現代化和小康社會建設發揮著巨大作用，在維持農業高產穩產、農民群眾安居樂業、改善農村環境、調節區域水資源和防洪減災等方面具有積極意義。目前，我國農村發生的深刻而重大的變化、經歷的廣泛而復雜的變革與小型水利工程管理極不協調，普遍存在管護經費不足、產權制度不明確、管護主體不清晰等問題，“有人用、無錢管、無人管”為大多數小型水利正處的狀態，對農村經濟發展、農民群眾生產生活、水利工程效益產生明顯的制約和影響[1-4]。清原縣小型水利工程存在數量眾多、結構形式多樣、地理位置分散等特點，農村集體組織為運行管理的主要方式，大多數工程通過農民自發投勞、投工完成升級改造與維修養護，其管護水平較低。此外，改革取消“兩工”后水利管護主體模糊不清，農民主動參與工程建管的積極性低，傳統的管理模式無法適應水利現代化要求，小型水利管護主體缺位、失位、虛化問題突出[5-6]。

為貫徹落實小型水利管護體制改革相關要求和部署，遼寧省水利廳正式發布了小型水利管理體制改革實施方案及其績效評價方法，明確了改革的保障措施、內容、范圍、目標以及績效評價方式、程序、方法，從頂層設計了深化遼寧省小型水利管理體制改革工作。不同地區的經濟發展水平和農業生產條件存在較大差異，選擇第二批小型農田水利建設重點縣清原縣為例，以探索適用于遼東地區的水利管理改革模式[7]。

1 管理體制改革后評估

1.1 清原縣小型水利基本情況

清原縣地處遼東低山丘陵區，地理位置為E41°47′52″-42°28′25″、N124°20′06″-125°28′58″，總面積3921km2，下轄9鎮5鄉，共計14個鄉鎮，188個行政村。地勢呈南北向中間傾斜，東南高、西北低的特征，自然形成以柴河、清河、渾河、輝發河各水系為網絡，以山地為主的平地、河谷、丘陵、山地交織的自然地貌景觀。

清原縣水源工程包括：蓄水工程234座，其中中型水庫3座、小型水庫54座，總庫容和有效庫容10487萬m3、5648萬m3，可供水量9404萬m3；塘壩96座，總庫容和有效庫容593萬m3、342萬m3，可供水量480萬m3；機井53處，可供水量70萬m3；方塘81座，有效容積43萬m3。田間工程：計劃改造渠道長度426.50 km ，已完成165.27km；管道輸水工程計劃新建、改造55處，已完成6處；噴滴管工程計劃新建、改造179處，已完成24處。灌溉工程主要是在河道修建永久性攔河閘、棵石壩，利用水面與田間高差，用直流形式通過渠道送往田間，修建144座永久性攔河閘，大部分沒有形成規模，棵石壩需要一年一建、甚至有的棵石壩一年多建，攔河閘下游的灌溉渠道多為土渠，渠道滲漏嚴重，灌溉效率低下。

以機電井工程為輔，以灌區提、引水工程為主的清原縣小型水利灌溉工程，在運行管理方面存在農民用水者協會管理責任制、拍賣管理、個人承包、鄉鎮水利鎮或村組管理、灌區管理等多種形式。

1.2 管理體制改革

1.2.1 領導重視，確權定界

清原縣政府成立了加強水利工程建設與管理的領導小組，組長為清原縣縣長，副組長為清原縣主管農業副縣長，審計局、水務局、農發局、國土資源局和財政局等部門為主要成員。水利局下設的工程指揮部負責小型水利工程的設計實施、管理、體制改革等工作，即工程管理制度改革辦公室。工程的資金整合、發放等工作由發改委、財政局負責，而項目的配電、資金監督和審計等工作由電業局、審計部門負責。清原縣水利體制改革工作緊抓落實、大膽嘗試、層層壓實責任與義務，為水利現代化建設和管理體制改革奠定了堅實基礎[8]。

通過分類統計小型水利工程形成管理臺賬，明確轄區內各類工程體制改革任務與范圍。按照小型水利工程“誰受益、誰負擔、誰投資、誰所有”的原則開展確權化界工作，水務局和國土資源局接受縣政府授權，對鄉鎮界定工程管理權的小型水利工程頒發管理權證書，嚴格落實工程管護責任、主體以及明確管護范圍界限，按照流程圖1頒發確權證書。

圖1 水利工程確權證書頒發流程

1.2.2 落實經費，管養分離

國家所有小型水利工程的維修養護經費、管理人員及辦公經費全額納入同級財政年度預算，由縣、鎮兩級按照分級負責、分級管理的原則各配套50%。根據國有小型水利工程的標準對村集體所有公益性水利工程補貼80%管養經費，村集體自籌剩余20%經費。以街道適當補助為輔、農戶自籌為主的方式作為自建自用水利工程的管養經費來源。嚴格執行水利行業現有規范和標準，充分發揮受益區農民的主體作用，按照“一事一議”籌資籌勞公益事業規定，遵循量力而行、農民自愿、合理負擔、直接受益等原則，逐步實現小型水利工程政府有補貼、工程有效益、使用權下放，農戶積極主動參與用水、管水[9]。

清原縣合并重組了原有基層水利機構，劃分了水利排灌養護站和水利管理所兩種公益一類事業單位，其中水管單位及縣鎮直管水利所統一歸類為水利管理所，形成的9個水利排灌養護站與12個水利管理所負責全縣小型水利工程的維修養護、日常管理巡查工作，機構編制見表1。清原縣形成的養護站+水利所管理模式基本實現了“管養分離”的目標，主要負責當地小型水利維修養護及日常管理工作。對水利排灌養護站和水利管理所的維修養護、日常管理巡查工作每月組織驗收，加強組織協調、督促養護和管理單位各司其職以最大限度的發揮基層水利組織的管理作用，部分工程通過政府購買服務實現了物業化管理和社會化養護[10]。

表1 小型水利工程管養機構編制清單

1.2.3 強化監督，獎懲分明

建立24h專職管養人員巡查制度和小型水利工程動態管理系統，通過管理系統對水利工程管理情況按每月上報給水務局和國土資源局，不定期抽查工程管理狀況，形成鄉鎮、區縣齊抓共管、上下協同的良好局面。工程建設嚴格執行竣工驗收、招投標、建立和合同等制度，通過加強指導監督以及科學組織，全面掌握體制改革進度，規范驗收流程。此外，水利工程管養經費專款專用、專項核算，加強財政預算管理、經費使用監督及資金應用檢查，水利、審計和財政等部門制定資金監管制度，對發現的問題及時實時改進措施。

根據遼寧省、撫順市相關法規制度和水利部《水利工程管理考核辦法》，結合區域實際狀況制定水閘、水庫、泵站、堤圍等工程管理考核標準，明確水利工程各類人員配置、主體責任、目標任務、基本原則和管理范圍，落實運行管理費用與目標管理標準，結合多層次考核結果給予相應的獎罰，有利于實現常態化、制度化、規范化水利工程管理目標。對于轄區內所有水利工程排灌養護站、鄉鎮水利管理所每月開展業務指導和驗收檢查，汛前、汛后由水務局組織考核小組開展兩次驗收，結合考核標準現場打分并通報批評存在問題的工程，每年年終總評示范工程和先進單位，總結推廣優質工程并頒發牌匾表征；財政撥款申請以鄉鎮水利部考核結果為重要依據。

此外，在機構調整和體制改革過程中，以薪金和事業編制為機理措施吸引優秀的水利專業人才，補充新鮮血液防范人才流失。通過提高基層管理人員待遇、加強崗位技術培訓、明確人員數量等，持續裝袋人才隊伍和提升學歷層次，逐步年輕化人員年齡結構，顯著提升日常管理與設備操作等技能水平[11]。

1.3 改革后評估

2016年底，對于清原縣小型水利工程體制改革試點工作遼寧省水利廳聯合財政廳組成績效評價小組給予驗收，以百分制綜合評價績效得分95.1分，改革后績效評定達到“優秀”。根據清原縣2016-2018年統計年鑒，因水旱災害導致的農業損失呈持續下降趨勢，年均農業產值達到5%的高增長率。在水利，農業等多部門協調配合下，清原縣農業生產狀況得到了明顯改善。小型水利工程管理體制改革實現了管理由載體、產權有歸屬、工程有效益、運行有機制的改革目標，形成了具有鮮明特征的小型水利管護模式。可推廣的小型水利建設管理經驗如下：

1)改革工作廣泛動員與宣傳，政府主導、各部門緊密配合形成良好的改革工作氛圍，保證經費充足及高位推進；確權過程中探索權屬公式、確權登記、權屬調查流程，確保全過程公平、公開、公正的確權定界。

2)創建養護站+水利所管護模式，全區小型水利工程日常維修養護、巡查管理由水利排灌養護站、水利管理所負責，財政全額撥付該管理模式的相關經費，兩者各司其職專職負責小型水利工程的養護與管理，水利排灌養護站無法獨立完成部分維修養護工作，采取政府購買服務的方式基本實現管養分離。

3)建立制度化、規范化、標準化水利工程管理考核標準，清原縣探索了標準化水利工程管理模式，制訂了水閘、水庫、泵站、堤圍等目標管理考核標準，為形成長效管護機制、解決重建輕管等問題提供重要保障。

2 結 論

通過管理體制改革，清原縣創建了責任明確、產權明晰的管護體系，監管規范、管理有效的運行機制，形成市場化、專業化工程運行管護體系；創立完善的水價機制和水利管理體系，保證資金規范使用和科學監督，形成法律支撐、保障有力、配套完善的體系，最大限度的發揮工程效應。改革后，為推動清原縣鄉村振興戰略的實施以及小型水利工程減災、排澇、灌溉、防洪效益的提高提供了保障，為全面深化水利體制改革和促進清原縣水利工程高效良性運行奠定基礎。