環境影響評價制度實施中存在的問題及深化改革的對策

摘要：為落實國家簡政放權要求，滿足既保護環境又促進經濟發展的需要，國家對實施了近40年的環境影響評價制度進行了改革。但改革后的環境影響評價制度執行中存在環評評機構資質取消后環評機構泛濫;環評報告依然“厚”而無“貨”;企業將放權理解為防松;建設項目監測驗收弄虛造假、后評價流于形式，企業防治污染責任的主體依然停留在紙面;生態環境主管部門仍沒有適應重事中事后監管模式;建設項目環評分級分類依然重行業劃分輕產污工藝等問題依然存在。為了使環評制度充分發揮它的“使命”，應當從源頭抓環評報告質量，簡化環評報告內容，理順環評報告分級分類的依據，根據建設項目產生環境影響大小，精簡環評文件的審批，監管過程中擴大污染源在線監控，加強事中事后監管等措施，讓企業自證排污行為合法，使企業污染防治責任的主體地位落實。

關鍵詞：環境影響評價制度;建設項目;環評報告

中圖分類號 X820.3 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2020）12-00-01

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.12.0011

Problems and countermeasures for deepening reform in the implementation of the environmental impact assessment system

Chai Chunhong

（Ningxia Ecological Environment Pollution Prevention and Control Center，Yingchuan Ningxia 750011，China）

Abstract：In order to implement the national requirements of streamlining administration and delegating powers， and to meet the needs of protecting the environment and promoting economic development， the state has reformed the environmental impact assessment system， which has been implemented for nearly 40 years. However， in the implementation of the reformed environmental impact assessment system， the cancellation of the qualification of EIA agencies led to the proliferation of EIA Agencies; the EIA reports are still “thick” without “goods” ; The main body of the responsibility of the enterprise to prevent and control pollution is still on the paper， and the Department of ecological environment has not adapted to the mode of supervision after the event In order to make the EIA system give full play to its “mission” ， we should grasp the quality of the EIA report from the source and simplify the contents of the EIA report， rationalize the basis for grading and classifying EIA reports， according to the environmental impact of construction projects， streamline the examination and approval of EIA documents， expand on-line monitoring of pollution sources， strengthen ex-post supervision and other measures， so that enterprises can legally certify their own pollution discharge， make Enterprise Pollution Prevention and control responsibility of the implementation of the main position：

Key words：Environmental impact assessment system;Construction project;EIA report

環境影響評價制度自1979在年我國首次通過立法建立后，已經執行了近40年，與“三同時”制度一起構成了建設項目管理的兩個連續環節。科學、合理、規范的環境影響評價制度能夠在審批建設項目、有效控制污染物排放、持續改善生態環境方面發揮積極作用[4]。但是隨著環境影響評價制度實施過程的不斷完善，環評報告的內容逐漸教條化、繁瑣化，環評審批過程也越來越復雜[1]。建設項目由于前期的準入和審批過嚴，而事中事后的監管不足，導致前期的準入和環評報告逐漸演變為“文字游戲”，編制環評報告的目的就是為了建設項目獲得“準生證”，獲得準生證后，環評報告將被束之高閣，再不翻閱。另外，長時間環評報告編制與繁瑣的審批過程造成建設項目難投產。黨的十八大以后，為落實簡政放權要求，國家對環境影響評價制度進行了一系列改革。從重審批輕監管的“嚴進寬出”模式，向重事中事后監管的“寬進嚴出”模式轉變。改革簡化了行政審批環節，減少審批項目，但環境影響評價制度實施中相應配套監管措施需要建設完善。

1 存在的問題

1.1 環境影響評價機構泛濫

環境影響評價制度取消環境影響評價機構資質和等級限制后，市場上能夠從事環境影響評價的機構如同雨后春筍般出現，導致建設項目可以選擇的環評機構增多，而各評價機構為了能攬到“生意”，就降低編制環境影響評價文件的價錢，甚至出現個人掛靠環評機構，個人編寫環境影響評價文件。

1.2 環評報告本子“厚”但無“貨”

環境影響評價制度改革后，對環評報告編制的內容卻沒有提出修改，每個建設項目環評報告都要包含7方面，因此，建設項目環評報告本子重復園區規劃環評中的環境功能區劃、環境敏感點、環境現狀調查與評價、環境影響經濟損益分析等內容，環評報告本子寫得“厚”，但對與建設項目環評息息相關的工藝過程、生產原理、排放源強、排放規律、污染物治理措施、排放限制、排放總量等需要重點寫的卻簡略無“貨”。例如將應該收集后有組織排放的廢氣寫成無組織排放，少算或不算各種廢物產生量等，盡量將企業不納入重點監管源[3]。

1.3 監管部門重事中事后監管模式沒有貫徹落實，企業將放權理解為放松

建設項目驗收監測造假現象嚴重。建設單位自主驗收的目的是為了理順責任關系，環保部門不再為建設單位背書。但取得了“準生證”的建設項目，建設單位幾乎一路暢通無阻地建設運行，驗收只是其中的一個環節，無論企業自行驗收，還是委托第三方機構驗收，這些都是建設單位可以操控的。監管部門仍未從重審批向重監管模式轉變，沒有按照行政審批的環評報告或者企業承諾、備案的環評報告中規定污染防治設施建設和排放標準這個緊箍咒對企業念咒。另外，環境保護部門執法人員沒有“火眼金睛”，無法對沒有安裝在線監控設施的污染源有組織排放和無組織超標排放行為進行監管。

2 深化改革的對策

2.1 健全環評機構和人員的監管體系

環評機構是環境影響評價制度有效實施的重要保障，是環評報告編制的主體，而環境影響評價報告是建設項目對環境影響的直接載體，是審批的直接對象，其基礎數據是否真實、質量高低好壞直接關系到行政許可的科學性和權威性，甚至還會影響政府的公信力[2]。生態環境部門作為環評機構的監管部門，要采取有梯度的指導教育懲罰機制：一是倒逼環評機構加強能力建設、質量控制。行政審批機構組織技術審查機構或人員按照相關規范標準要求，對環評報告評價因子是否遺漏，污染源源強核算是否準確，環境影響評價工作等級、評價標準、評價范圍是否準確等重點內容進行審查，不再對審查的環評文件提出具體修改意見。對報批的環評報告視存在問題輕重，依據《環境影響評價法》等相關法律法規的規定給予處理[5]。二是建立“限期整改名單”和“黑名單”制度。對存在輕微問題的環評單位和人員，納入“限期整改名單”和“黑名單”制度，在整改期內不予受理或不予批準環評單位、人員編制的環評文件。

2.2 簡化環評報告的編制內容

建設項目環境影響評價文件可與開發區、自由貿易試驗區、專業園區內等區域規劃環境影響評價共享環境數據，簡化編制依據、環境功能區劃、環境敏感點、環境現狀調查與評價、環境影響經濟損益分析等，區域環境管理狀況評估報告中已有的內容或資料，無須另行編寫或調查，與生態環境無關的產業政策、水土保持、安全評價等內容不再納入。環境影響評價文件重點編制建設項目產污工藝、污染防治措施和污染物種類和量等。

2.3 制定各類排污標準，擴大污染源在線監控，加強事中事后監管

建設項目環評文件無論執行的是行政許可制度，還是告知承諾制度、備案制度，都是建設項目合法建設的程序，是建設項目污染防治措施符合規定的紙上承諾;建設項目建設、運行期間按照環評文件的所述建設污染防治設施，按照相關排放標準達標排放是行為合法。顯然行為合法比程序合法更符合環境影響評價制度實施的目的。在科學技術發展的時代，環境影響評價制度中環評文件行政許可將會逐漸弱化，加強企業事中事后排污行為合法的監管必將成為重點。生態環境主管部門要運用環評大數據分析行業技術水平、污染特征、污染防治水平、制定污染物排放標準等。排污標準是實施污染源在線監控的基礎，在線監控是污染排放標準的有效落實。環境監管部門要充分運用已發布的排放標準，不斷擴大污染源在線監測的范圍，充分利用大數據和信息化手段提升監管水平，讓企業自證守法，將環境影響評價制度貫徹落實。

參考文獻

[1]環境保護部政策法規司，環境保護部政策影響法規司.建設項目環境保護管理條例[M].北京：中國民主法制出版社，2017.

[2]熊運實，王言昌.新《建設項目環境保護管理條例》實施對企業環境保護管理影響及對稱措施[J].油氣田環境保護，2017（27）：9-12.

[3]馬力強.環評何去何從，為環評改革諫言[EB/OL].[2019-10-05].https：//www.360doc.com/content/19/1005/04/9288681_864976189.shtml.

[4]信春鷹.《中華人民共和國環境保護法》學習讀本[M].北京：中國民主法制出版社，2014.

[5]朱源.堅持鞏固完善發展新時期環境影響評價制度[N].中國環境報，2020-01-07（003）.

收稿日期：2020-10-27

作者簡介：柴春紅（1978-），女，研究生，高級工程師，研究方向為環境工程。