美國為何阻撓非洲開發銀行行長連任

孫玲　孫紅

非洲開發銀行行長阿德西納。

非洲開發銀行是非洲最重要的多邊發展金融機構，也是全球四大地區性開發銀行之一。今年1月，行長阿德西納因受內部員工多項指控被迫接受調查。5月初，非開行經過三個月詳盡調查后認定阿德西納“無罪”。然而，5月22日，美國財長姆努欽突然要求對阿德西納啟動“獨立審查”。5月26日，非開行最終決定啟動“復審”。美國此舉將極大損傷阿德西納的個人信譽，影響其連任前景。

事件始末

非洲開發銀行成立于1964年，創始成員國均為非洲國家。上世紀80年代以來，隨著非洲大陸對外資需求日益增加，非開行決定向域外國家開放。截至目前，非開行共81個成員國，除非洲54個國家外，還有27個域外國家。非洲國家擁有60%股權，對非開行的決策擁有絕對主導權。尼日利亞是最大股東，持股9.1%;美國是第二大股東，持股6.5%。非開行規定，行長一職只能由非洲人擔任，阿德西納來自尼日利亞，2015年當選。

今年1月，一群自稱“對銀行管理十分擔憂”的匿名內部員工向非開行道德委員會發送郵件，舉報阿德西納違反多項行為準則。隨后，非開行道德委員會對其開展長達三個月的內部調查，在此期間非開行曾要求舉報人提供更多相關證據，但被拒絕。4月8日，阿德西納發表了長達260頁的備忘錄，對指控一一批駁，稱所謂的舉報有“隱藏的動機”，明顯是“受人操控”。其近側人士更是毫不留情地指出美國派駐董事多德是幕后的始作俑者。在經多次會議審查后，5月初非開行道德委員會駁回對阿德西納的所有指控，認定指控是“虛假和沒有根據的”。非開行理事會則宣布阿德西納“無罪”。然而5月22日，美財長姆努欽致信非開行理事會輪值主席稱，“（美財政部）擔心在沒有進行適當調查的情況下全盤駁回所有指控，將損害非開行的聲譽，使其成為一家不堅持高標準道德和治理的機構”。姆努欽提出要聘請具有“高度專業和獨立地位的”外部機構對其重新展開調查。丹麥、芬蘭、挪威和瑞典等都表示支持美國。迫于壓力，非開行理事會決定請外部專業人士對此案進行“復審”。

姆努欽的“干涉”及非開行理事會的決定引發非洲國家不滿。5月26日，尼日利亞財政部長稱美要求“獨立調查”已經超出了非開行現有規則、程序和管理制度。尼日利亞前總統奧巴桑喬聯合15位非洲國家前領導人簽署共同聲明，稱必須“捍衛非開行的治理權”，非開行是一家“關注非洲發展，而不是服務于域外國家利益”的機構。6月2日，尼日利亞總統布哈里會見了阿德西納，并承諾將與非開行其他領導人和利益相關者合作，確保阿德西納連任。6月3日，尼日利亞眾議院再次敦促尼聯邦政府呼吁所有非洲領導人介入此事，以保護非開行的獨立性。

暴風眼中的阿德西納

阿德西納是一名農業經濟學家。上世紀80年代，他在美國普渡大學獲得農業經濟學博士，在多家關注非洲農業發展和糧食安全的國際組織工作過并擔任領導職務。進入非開行工作前，他曾任尼日利亞農業部部長，任內積極推動私人資本投資農業，有效推動了尼糧食生產能力提升。

阿德西納2015年9月一上任就提出了對非開行未來十年的重點規劃，將電力、農業、區域一體化、工業化和提升民眾生活質量作為五大優先重點。過去五年，在他的帶領下，非開行融資項目成功地為1600萬人提供電力，7000萬人因為新農業技術實現溫飽，3100萬人使用上了清潔水源和衛生設施。最濃墨重彩的一筆則是阿德西納任內推動實現了非開行歷史上最大規模增資，從930億美元增至2080億美元。新冠疫情在非洲暴發后，非開行也快速出臺紓困措施，助力非洲國家渡過難關。3月，非開行發行三年期30億美元“抗擊新冠疫情”社會債券，市場申購規模達到46億美元，這是國際資本市場上有史以來規模最大的一筆社會債券。非開行還成立了100億美元的危機響應專項資金，為非洲國家提供主權擔保、優惠貸款和扶持私營部門。這些舉措對非洲疫情后的經濟恢復將起到巨大強心劑作用。

阿德西納的突出政績為其爭取連任鋪平了道路。今年2月，盡管當時非開行道德委員會已經開始對其進行調查，但阿德西納仍被推舉為將于8月舉行的行長選舉中的唯一候選人，其在非洲國家中的人氣可見一斑。

美國對非開行心態復雜

非開行曾長期被視為世界銀行“在非洲的影子”，也是美國長期主導的國際經濟秩序下對非施加影響的重要機構。但近年來，尤其是特朗普上臺后，美國對非開行態度的兩面性愈發凸顯。一方面，美國仍希望加強雙方合作，進一步提升美非經貿關系。如2019年非洲投資論壇期間，美國際開發金融公司與非開行簽署合作協議，承諾投資20億美元，并發動私企對非投資30億美元，支持非開行在非洲基建、糧食安全和包容性金融等領域發展。

另一方面，美國對愈發獨立自主的非開行產生強烈的“失控感”，對以阿德西納為首的領導層的不滿增加。今年2月，特朗普任命的世界銀行行長馬爾帕斯公開指責非開行等地區性開發銀行核批貸款標準松散，“加劇地區國家債務負擔”。非開行迅速回應稱馬爾帕斯的言論具有“誤導性且與事實不符”，有損非開行誠信，“違背多邊主義與合作精神”。非開行明確指出，其2018年對非發放貸款僅為世行的二分之一。非洲國家負債率雖有所上升，但遠未達到系統性債務風險的地步。兩家銀行“口水戰”反映出美對非開行未能在核心業務上遵循“世行標準”的不滿，雙方分歧已難以掩蓋。

美國一直對其無法在非開行扮演“領導”角色而耿耿于懷。美國雖然是非開行的最大域外股東，但由于未參與非開行初創時的規則制定，在治理和經營決策上難以擁有像在世界銀行、泛美開發銀行或亞洲開發銀行中的同等影響力。去年10月，非開行增資前，美官員和學者公開稱美應借機獲得“一票否決權”，否則應限制其增資規模。美國還經常指摘非開行管理效率低，批評阿德西納領導下的非開行“尼日利亞化”，對尼日利亞籍高級雇員占比高表示不滿。

此外，美國還高度警惕阿德西納與中國的關系。阿德西納從非洲實際需求出發，一直對與中國合作保持開放態度，多次客觀公正地評價中非合作。2019年8月，在日本東京非洲國際發展會議期間，他曾明確表示中國并沒有試圖把非洲帶入“債務陷阱”，而是與其他國家一起為非洲基礎設施等項目提供至關重要的資金，“中國對非洲的興趣和參與是受歡迎的”。這些言行引發了部分對中非關系存在偏見人士的猜想，阿德西納也被非開行內部分西方國家董事指責“與中國越走越近”。

據多家媒體爆料，美有意退出非開行，轉向以雙邊形式對非開展經貿合作。這也與特朗普“重雙邊、輕多邊”的非洲政策相符合。如在薩赫勒反恐問題上，美國選擇為地區國家提供雙邊援助而非為薩赫勒五國集團部隊提供支持。在經濟領域，美國對剛剛起步的非洲大陸自貿區建設興趣寥寥，卻于今年3月宣布將啟動與肯尼亞的雙邊自貿協定談判。今年5月初，美參議院外交事務委員會提出了“2020年多邊援助審查議案”，準備成立專門工作組評估美在非開行等38家國際組織中的表現及這些機構是否“服務美國利益”。綜合種種跡象來看，或許此次阻撓阿德西納連任就是美國退出非開行的前奏。