菲律賓緣何暫停終止《訪問部隊協議》

劉琳

6月2日，菲律賓外長洛欽宣布，根據杜特爾特總統指示，菲已向美國駐菲大使館發出外交照會，通知自6月1日起，把終止美菲《訪問部隊協議》的進程至少推遲六個月，菲將與美國維持強有力的軍事同盟關系。四個月前，菲律賓才正式啟動終止該協議的進程，協議原本今年8月自動終止，但菲方態度在最終期限到來前發生反轉，背后有哪些考慮？

《訪問部隊協議》緣何重要

美菲《訪問部隊協議》于1998年達成，1999年正式生效。它與《共同防御條約》（1951年）和《強化防務合作協議》（2014年）一起，構成美菲軍事關系支柱。美菲簽署該協議與當時的南海形勢密切相關。1995年中菲“美濟礁事件”發生后，菲重新審視冷戰后的美菲同盟關系，認為有必要改變美軍力量自1992年完全撤出后無法進入菲律賓的情況，以倚仗美國對付中國。

《訪問部隊協議》實際是個部隊地位協定，全稱為美菲《關于訪問菲律賓的美軍部隊待遇的協議》，為美軍人員在菲參加軍事演習及人道援助和救災行動所應享有的待遇提供法律依據。該協議規定了美軍人員及裝備進入菲律賓的條件、活動范圍及便利，包括人員免簽、艦船和飛機自由進出及美方對美軍違法人員擁有法律管轄權，等等。協議生效后，美菲每年在菲境內舉行200多場聯合軍演等活動。

《訪問部隊協議》是對美菲同盟基石《共同防御條約》的補充和落實。如終止該協議，美方人員和裝備進入菲律賓的程序將更為復雜，法律權利也會受限，聯合軍事活動次數將不得不削減，危機當中或戰時美軍向菲提供支援的能力會受較大影響，也就意味著《共同防御條約》“空心化”。美菲后來簽署的《強化防務合作協議》也是以《訪問部隊協議》為基礎的，默認美軍人員和裝備所受待遇遵循《訪問部隊協議》的規定。因此，終止《訪問部隊協議》也將對《強化防務合作協議》帶來挑戰。

對美國來說，終止《訪問部隊協議》還將使其在南海周邊的軍事存在失去主要依托，只能從距離較遠的日本、關島乃至澳大利亞的基地投送軍事力量，削弱其應對南海危機事態的能力。軍事關系的趨冷也將影響到美菲整體關系，使美國推進針對中國的“印太戰略”損失重要一環。

菲律賓暫停終止協議背后的動因

菲律賓在就暫停終止協議致美方的照會中沒有表明具體原因，僅籠統表示“鑒于地區政治和其他形勢發展”。具體分析，大概是看到了以下變化。

首先，新冠疫情與地緣政治相互作用，導致中美戰略競爭加劇等新的地緣戰略變化。菲外長洛欽在新聞發布會上表示，杜特爾特總統認為，“在全球暴發疫情和大國關系緊張升級的時刻，為了國家安全和世界和平，必須迅速做出決定并采取行動”。這表明，隨著中美博弈日趨激烈，菲為避免因自身行動給外界造成“選邊站”的印象，對于是否終止《訪問部隊協議》，轉向采取更為謹慎的態度，即在大國之間“兩面下注”。此外，菲律賓屬于東南亞受疫情打擊比較嚴重的國家，迫切希望獲得美國在抗疫方面的援助。美國總統特朗普與杜特爾特4月通電話時也表達了愿助菲應對疫情的姿態。而從以往的情況看，美菲《訪問部隊協議》在幫助菲律賓應對非傳統安全威脅方面的確發揮著重要作用。

菲律賓蘇比克灣，曾設有美國在東南亞地區最大的軍事基地。

其次，近期南海形勢發展及菲律賓的一系列舉措，也對其重審終止《訪問部隊協議》的決定起到了推波助瀾作用。今年以來，東盟部分聲索國加強了在南海的單邊活動，如越南漁船在我國海南島附近海域侵漁活動增加，馬來西亞派出“西卡佩拉”號勘探船在南沙部分區塊開展鉆探活動等。為應對這些情況，中國加強了在南海的維權執法力度，與有關國家發生了一些摩擦，如4月2日越南漁船與中方執法船相撞并沉沒。事件發生后，部分國家大肆炒作，加劇了局勢緊張。受此影響，菲律賓也開始發出不利于中菲關系的“雜音”，如針對越南沉船事件表達對越方支持，向中方提交照會質疑“中國對其海軍艦船進行雷達照射”，并抗議中國在三沙設立市轄區。這表明，在南海問題上，中菲互信仍顯不足，而菲國內部分勢力借機渲染南海形勢“復趨緊張”并向杜特爾特施壓，為維持美菲同盟關系造勢。

第三，美菲國內反對終止協議的力量巨大。自菲律賓啟動終止《訪問部隊協議》進程后，美菲兩國不少政要、學者強調該協議對美菲同盟意義重大，呼吁采取措施挽救協議。在菲國內，雖然杜特爾特態度堅決，但外長、防長等內閣成員持不同看法，認為終止協議將損害菲律賓的安全，堅稱菲在南海、反恐、軍事現代化等問題上都需要美國的幫助。菲議會領導人也向最高法院提交請愿書，要求盡快裁定杜特爾特是否有權終止《訪問部隊協議》。從美方看，國防部長埃斯珀表示終止《訪問部隊協議》的決定“令人遺憾且方向錯誤”，美方將仔細研判，并在180天內想辦法解決問題。美駐菲大使金成與菲駐美大使何塞·羅穆爾德茲多次就該問題進行討論，雙方提出參照菲律賓與日本、澳大利亞的部隊地位協定，盡快談判新的《訪問部隊協議》，或對現有協議進行修訂，以便能讓美軍保持在菲開展軍事活動的權利。4月30日，美國宣布同意向菲出售6架攻擊直升機，也有影響菲方立場的考慮。

后續發展仍存變數

菲律賓暫停終止《訪問部隊協議》，把美菲關系中一個棘手問題暫時擱置下來。依托該協議，美菲聯合軍事活動可繼續高頻度展開，雙方還可以繼續推進《強化防務合作協議》的落實，在菲軍事基地加快修建設施，并進一步增加美軍艦機在菲停靠和人員輪換部署。菲方致美方的照會顯示，菲將先暫停終止協議進程六個月，之后可延長六個月，再視情做進一步決定，不排除屆時徹底停下終止協議的進程。不過，即使《訪問部隊協議》得以保留，也未必能解決美菲之間深層次的同盟管理問題。短期看，至少在2022年杜特爾特任期結束前，美菲維持協議的需求與杜特爾特本人的對美強硬政策之間將繼續存在張力，菲之所以宣布“暫停”而非“停止”終止協議的進程，就是為日后再度調整立場留有余地，如果美方繼續干預杜特爾特推動的掃毒運動等菲國內事務，菲仍有可能重新拿協議開刀。中長期看，菲方希望在美菲同盟關系中取得更加平等的地位。盡管美菲歷史聯系緊密，菲國內親美勢力始終較強，但自20世紀70年代以來，菲國內民族主義情緒也不時高漲，有時表現為反華，有時主調是反美，杜特爾特上任后是明顯向中國靠攏。隨著國際和地區格局的變化，如果菲律賓認為美國無法再維持對其安全承諾，美菲聯盟的裂痕還將擴大。

美菲軍事關系修復和升溫，可能使美國借機加大對南海事務的干預，不利于南海形勢的穩定。但是，杜特爾特的執政理念仍是在大國特別是中美之間尋求平衡，不會倒向美國。中菲在南海問題上保持著雙邊機制性對話與磋商，兩國應充分利用它們繼續增進在南海問題上的互信，推動南海共同開發取得進展。而在抗擊疫情過程中，中國積極向菲捐贈醫療物資和派出醫療專家組。今年是中菲建交45周年，雙方應以此為契機加強各領域合作，推動中菲全面戰略合作關系走向深化。