基于科技視角與雙周期模型的我國突發事件危機管理研究
——以新型冠狀病毒危機事件為例

2020-07-31 03:42:28楊立成孫子旭

科技進步與對策 2020年14期

郭捷，楊立成，孫子旭

(中央民族大學管理學院，北京 100081)

0 引言

2020年初，一場由新型冠狀病毒引發的肺炎疫情以武漢為中心迅速蔓延至全國。當前，我國疫情已經得到控制，但國外情況卻不容樂觀，新增確診人數還在上升，其中美國累計確診人數已經突破100萬例。回溯此次突發公共衛生事件不難發現，本次疫情與2003的“非典”事件有不少相似之處，且本次疫情更加來勢洶洶。據統計，感染新冠病毒患者首次超過500例大約歷時40天(2020年1月22日24時為571例)，第二個500例只經過兩天(2020年1月24日24時為1 287例)；1月31日-2月4日，短短5天時間里患者人數激增了12 533例，且傳播速度未有減緩跡象。中國疾控中心副主任馮子健表示：“新冠病毒的傳代間隔短于SARS病毒(新冠病毒約為6～7天，SARS約為9天)。在人際傳播中，平均1個病人就能傳染2～3人。因此，在防控過程中需要調用大量尖端科學技術對密切接觸者進行實時追蹤，如借助大數據等手段助力防控工作。”值得欣喜的是，從此次危機事件爆發到受到高度重視歷時較短，針對疫情的危機管理也更加系統與科學，但仍有很多深層次管理問題值得深思。例如危機發生前的突發公共衛生事件預警工作是否完善？危機治理中是否有效利用了科學技術？危機解除后，如何利用現代化設備和尖端技術進行善后處理？當今社會，科學技術是應對突發事件、實現公共安全的基本保障手段[1]。科技化水平是檢驗一個國家危機管理現代化程度的重要標志。然而從目前來看，科學技術在我國危機管理領域的應用還不夠成熟，基于現實公共安全的龐大科技需求與科學技術供給不足形成強烈反差[2]。本文擬基于新型冠狀病毒危機事件背景，首先，深入分析突發事件的生命周期特征、演變規律，以及采取的與之相適應的危機管理周期模式；然后，構建突發事件生命周期與管理周期的雙周期曲線模型，探討科學技術在危機管理各環節的實際應用與重要作用；最后，提出針對性對策建議，以期為解除當下新型冠狀病毒危機、推進我國風險治理體系和治理能力現代化提供借鑒。

1 文獻評述

危機管理作為一種動態管理過程，要求相關主體根據突發事件的周期性特征采取側重點不同的控制行動，以有效防范、處置和化解危機[3]。為此，國內外學者對危機、危機管理周期劃分進行了有益探索。早期研究在進行周期劃分時并未將危機與危機管理作嚴格區分。例如Fink等[4]基于生命周期理論，將突發事件劃分為征兆期、爆發期、蔓延期以及解決期4個階段，其中，前三者重點強調危機的階段性特征，最后一個階段主要強調危機處理的管理行為。此后，有學者注意到危機與危機管理在周期劃分上存在差異性，因此根據危機事件不同時期發展特征以及危機管理的不同行為活動分別進行了劃分。如朱瑞博[5]依據危機發展時間序列，利用危機誘發因子與破壞性事件發生的觸發點、擾亂社會正常秩序的臨界點以及危機優化轉變的轉折點3個關鍵作用點，將危機劃分為危機前、危機中和危機后3個階段；李燕凌[6]則根據突發事件應對活動類別以及形成損害的可控制程度，將危機管理劃分為預警階段、應急處置階段以及善后管理階段。值得注意的是，危機管理與危機突發事件并不是相互獨立的，只有充分認識危機突發事件發展規律，才能夠更加全面地把握住危機管理的周期性；徐憲平等[7]從該角度出發，認為危機管理涉及危機生命周期和危機管理周期兩個關鍵期，但并未對二者關系展開詳細論述。

當前世界各國越來越重視危機管理中的科技支撐作用。科技的飛速發展和廣泛應用使學者們認識到，運用科學技術應對突發事件是實現社會公共安全的基礎保障。將先進的科學技術融入公共安全風險防范與治理，不僅能夠有效減少突發事件帶來的損失，還能提高危機應對效率、節約應急管理成本[8]。科技力量參與危機管理已成為當前和未來的重要研究課題[9]。近年針對科技力量參與危機管理的研究多從兩個方面著手：一是關注危機管理科技支撐體系的構建方法、原則及目標。例如李婷[10]結合十余起典型公共危機突發事件，通過梳理其中的科技因素，提出了由科技管理思想、科技培訓、科技研發、科技知識管理和科技檢測監控組成的危機管理科技支撐體系；王欣等[11]明確了科技參與危機管理過程中社會主體應遵循的原則和目標，提出通過制定宏觀的方向性目標和準確的可量化目標，逐步提升危機管理的有效性。二是科學技術在危機管理中的具體應用。例如吳志敏[12]提出應將大數據等新技術嵌入危機管理機制中，為應對突發事件提供可測量、可追蹤、可視化、精細化的應急管理系統和工具；郭宏彬[13]指出，面對突發事件應積極借助人工智能，利用深度學習智能化、裝備研發無人化，在通訊與信息技術的支持下，提高我國危機管理的規范化與科學化程度。

綜上所述，有關危機管理周期的探索有待深入和細化，對突發事件生命周期與管理周期二者關系的探討需要進一步拓展。同時，在開展科技參與危機管理的研究中，有必要在準確識別危機情景、科學劃分危機管理周期的前提下，考慮不同階段科學技術的適用性與精準性，進而將科學技術有效引入危機管理中。

2 危機管理雙周期曲線模型構建

突發事件的發展猶如生物體一樣，具有生命周期，呈現從產生到消亡的過程[14]。識別與掌握突發事件發展一般規律以及危機管理周期性特征，能從一定程度上降低科技參與危機管理的盲目性。因此，在探討危機管理科技應用問題時，需要首先識別危機管理的周期性特征。

在科學技術飛速發展的時代，危機管理對傳統治理體系與治理架構提出了新挑戰[15]。危機管理是指在有效識別突發事件發展規律的基礎上實施應急管理，具有多階段、多目標特征。突發事件從爆發至最終消亡是一個多階段生命周期過程，每個階段有其不同特點與相應危害強度。由于突發事件管理是一個與突發事件生命周期并行的管理過程，每個階段對應不同管理目標，形成突發事件管理周期，因此有必要將二者結合分析。本文在徐憲平[7]雙周期危機管理模型的基礎上，結合突發事件發展階段以及不同階段管理目標，提出危機管理的雙周期曲線模型。如圖1所示，突發事件生命周期包含潛伏期、征兆期、發展期、衰退期和消亡期5個階段。因此，根據不同發展階段突發事件管理目標差異，可以將突發事件管理周期分為識別期、防御期、應對期、消除期和反思期。在圖1中，虛線表示突發事件管理周期，實線表示突發事件生命周期，二者在潛伏期的交點A是理論上危機管理防治力度與突發事件危害程度的對等時刻，該點越趨向于左側，表明該重要關鍵時刻越早出現。一般來說，實際中無法做到防治力度完全等同于危害強度。因此，只有突發事件管理周期曲線高于突發事件生命周期曲線，才能及早掌控與解除危機。值得注意的是，本文還充分考慮了滯后效應的存在，即突發事件管理周期曲線各階段節點的出現滯后于突發事件生命周期曲線各階段節點。以突發事件生命周期曲線發展期與衰退期節點為例，當危機事件出現拐點時，與之對應的管理周期并不是隨之立即進入消除期，而是仍存在一段時期的高強度應急行動。

圖1 危機管理雙周期曲線模型

危機管理理論的核心是基于危機癥候學與動態發展視角，通過辨識與掌握不同階段突發事件的多樣化特征，采取相應管理辦法[16]。其中，重視突發事件潛伏期尤為重要。它不僅有助于高效控制突發事件發展態勢，降低治理成本，甚至能夠規避突發事件大規模爆發。因此，防患于未然是最好的危機管理措施。此時的突發事件具有隱蔽性、無征兆性等顯著特征，因此該階段的危機管理具有較高要求——不僅需要及時、準確識別潛在危險，而且需要在出現征兆前提前介入，采取系統應對策略消除危機隱患，避免突發事件爆發。在此次新型冠狀病毒潛伏期，相關責任主體未能有效識別風險、缺乏強烈的危機意識，沒有在思想、組織、技術和物資等方面作好準備，最終導致此次疫情防控難度加大的后果。

當突發事件進入征兆期，一般來說，潛在危機會以隱性狀態持續存在，經某誘發因素觸發，形成標志性事件，最后以顯性危機形態、多種征兆形式爆發。突發事件征兆期的顯著特征是可覺察性。該階段的危機管理措施是確認危機、防御危機大規模爆發，盡可能地將危機控制在一定范圍內，避免危機蔓延。簡言之，防御期危機管理的關鍵在于確認與控制。然而，對于突發事件的確認與控制在絕大多數情況下需要相關部門具有準確的危機辨識能力、完備的預防機制、較強的危機敏感性，對關鍵事件能夠進行及時響應。然而回溯本次新冠病毒突發事件，我國相關部門對首例感染者出現后并未做到準確判定危機事件，危機敏感度不高，雖然具備疫情直報系統，但是預警功能缺失，導致沒能作出科學的決策和判斷。從海外來看，美國在新型冠狀病毒傳播伊始，各方沖突不斷，加之美國疾控中心嚴苛的檢驗標準貽誤了關鍵檢測時機，沒有及時控制疫情，導致疫情迅速蔓延。

當突發事件進入發展期，因前期未能及時控制住局面而出現一系列連帶效應，顯化特征持續突顯，并可能伴隨出現同類或其它隱性危機。突發事件發展期的主要特征為高度顯性與持續惡化。處于發展期的危機事件擴散速度最快，影響范圍最廣，如果不能獲得及時、準確、有效的處理，還可能造成其它連鎖反應。因此，發展期的危機管理最為緊迫，目的性也十分明確。與之對應的管理周期為應對期，該階段的主要管理目標是穩定局勢，竭力控制危機事件惡化態勢，盡全力阻止惡化趨勢上升。因此，該階段不僅需要政府相關部門及時決策、快速反應，還需要社會大眾廣泛參與，多主體協同合作，共同干預。在本次疫情進入發展期，我國中央及各級地方政府積極反應，及時決策——通過及早發現病例、減少人群聚集等舉措有效遏制了病毒蔓延。此外，采取精準追蹤密切接觸者并對其集中隔離，通過建方艙醫院實現應收盡收，有效緩解了我國醫療衛生系統的巨大壓力，向世界展現出有效應對疫情發展的中國式態度與行動。

當突發事件出現影響群體數量負增長、影響程度降低、發展形勢得到有效控制、危害趨勢出現拐點等特征時，表明突發事件轉入衰退期。這是發展期有效應對的結果，值得注意的是，進入衰退期并不意味著可以放松警惕，危機事件仍然存在潛在二次爆發的可能。因此，衰退期的明顯特征是危害程度明顯降低，但潛在威脅尚存。相應地，管理周期也隨之進入消除期，該階段不僅需要繼續采取相應措施進行有效防治，還需要在精神層面對社會公眾予以安慰、消除負面影響。目前，我國國內疫情得到有效遏制，湖北省各類新型冠狀病毒病例數全部清零，全國新增確診病例數也降至個位數，各地復產復工復學工作正在有序推進。在從物質與精神兩個層面著手復工復產復學應對預案時，我國政府還需利用現代科技進行深度評估，以預防此類事件再次發生。與此同時，要深刻認識到國外愈加嚴峻的疫情形勢，清楚我國面臨的境外輸入風險日趨增大，相關部門應提高警覺性，對潛伏的動態危機因子進行系統篩查與消除。

一般來說，突發事件在經歷衰退期后，必然邁向消亡期。消亡期是突發事件危害性逐漸消蝕的階段。在該階段危機事件幾乎獲得完全控制，社會秩序基本恢復，公眾生活回歸正常。因此，消亡期的特點是穩定性、低危險性，但這并不意味著突發事件管理過程已經完結，而是進入到一個新階段，即反思期。危機管理需要一個彌補損失、糾正混亂的善后期，與此同時，該階段還需對整個過程進行全面細致的分析，提升認知、總結經驗、汲取教訓、反思總結，這不僅是相關政府部門的責任，也是所有責任主體以及社會公眾必須經歷的重要環節。在此次新冠疫情中，各級政府部門、社會民眾等均需對本次重大公共衛生安全事件作出深刻反思，認真總結，吸取教訓。

3 危機管理過程中的科技支撐

在上述危機管理雙周期曲線模型基礎上，本文將探討科學技術在危機管理不同階段的實際應用與重要作用。科學技術發展為危機管理提供了更多新可能。建立完善的危機管理科技支撐體系有助于激發危機管理活力、增強危機管理能力、提高危機管理應對效率、保障危機管理順利進行[10]。從社會管理角度，政府需要借助科技手段提升危機事件生命周期各階段應對能力[17]。在危機管理雙周期曲線模型中，識別期與防御期主要以預防為主、應對期與消除期主要以救援為核心、反思期則以善后總結為主。階段劃分不僅有助于總結歸納研究成果、分析科學問題，而且能夠為開展危機管理活動、提升危機管理能力提供理論依據和實施框架[18]。因此，本文進一步將其提煉為預防階段、救援階段和善后階段，并在此基礎上系統探討危機管理各階段的科技支撐作用。具體科技應用如圖2所示。

圖2 危機管理各階段主要科技應用

對于防御階段來說，任何突發事件都存在潛伏期和征兆期，如果能夠在防御階段作好準備，及早發現問題并實施有效控制，對于遏制事態惡化、減少損失、最大限度維護公共安全具有十分重要的意義。預防階段的核心是監管，而監管的關鍵是預警技術。完善的預警系統既是危機管理的基礎，也是危機管理的核心。建立健全預警系統需要綜合應用監測系統、分析評估系統與報警系統。提高防御階段規避水平的重點在于監測，需要利用實時監測技術進行系統排查，同時需要利用高清智能監控技術、智能風險感知技術、危險識別技術、地理分析系統與遙感技術等高科技手段，準確感知潛在風險。在監測到潛在危機后，需要利用智能分析系統進行綜合研判。該過程需要結合云計算技術、網絡超算技術、快速抓取與捕捉技術、數據采集技術、圖像與數據傳輸技術等先進手段對潛在危機的可能危害程度、危險源等進行系統評估。智能報警系統有助于實現對危機事件的及時監控，提高整個預警系統管理水平。智能報警系統需要多項技術的融合協作，例如信息傳輸技術、傳感技術、預警技術、多功能報警技術等。此外，科技化的應急預案也是該階段的關鍵，需要充分利用大數據、模擬仿真、智能化圖像等先進科學技術對應急預案優化等進行智能化管理。我國在SARS疫情后非常重視建立流感監測預警系統，并成為世界上成功建立傳染病預警系統的少數國家之一。在此次疫情中，我國高科技企業迅速作出反應，如華為研發的掃描圖像技術能幫助識別潛在的COVID-19患者；美國Google的子公司Verily建立了冠狀病毒測試移動中心，能夠快速實施自我檢測。這些極大滿足了與日俱增的病毒檢測需求。

救援階段的首要目的是救治受災群眾，其次是動態分析、優化調配資源、控制危害發展態勢，最大限度降低危害蔓延程度。因此，理論上可以根據救援階段的不同目的，將其劃分為3個部分，即指揮調配系統、緊急救援系統和動態監控系統[19]。但實際中，由于突發事件的緊迫性，上述分系統不是各自獨立的，而是相輔相成、協同配合的統一應急救援系統。公共安全危機事件爆發以后，應以緊急救援為主線，采用應急救援機器人、智能無人機、多功能救援車等先進技術與設備進行人員救治。與此同時，需要第一時間利用移動通訊技術進行語音或視頻協調，運用GIS系統、事故評估系統高效獲取危害發生地等信息，并輔以信息傳輸技術、數據采集處理技術、參數分析與統計分析技術，配合專家智庫系統啟動緊急應對預案，避免事件大規模蔓延或次生危機事件爆發。在數據采集與分析過程中，還需要應用大數據、云計算等前沿科學技術進行分析、評估，為相關專家決策提供依據與參考，進而實現對突發危機事件的科學、妥善處置。值得注意的是，在該階段相關政府部門還需充分利用互聯網等多種媒體渠道及時發布信息，實現救援過程透明化，一方面可以調動社會大眾救援積極性，另一方面可以防止謠言傳播擴散。在此次新冠疫情公共危機事件中，各種醫療監測技術得以快速應用，如基于紅外溫度點陣算法的人工智能體溫檢測技術、互聯網遠程醫療會診技術、結合AI技術與核酸檢測技術而進行的檢測試劑研發等。同時，物聯網技術在應對疫情時迅速證明了其有效性，如跟蹤保護設備的傳感器能識別氧氣罐可用性以及時幫助解決由病毒引起的呼吸問題等。

善后階段是危機管理中不可或缺的環節，不僅關乎危機事件的未來走向，而且對后續新發事件的處理與應對具有重要參考價值。該階段主要是修復因突發事件造成的經濟損失與社會失衡等問題，并對危機事件全過程進行系統梳理、數據搜集與經驗總結。善后階段需要利用智能化機器系統實施危機區域處理以減少人員損傷，并進行危機源信息與數據挖掘，利用云計算等智能科技手段，總結與分析突發事件的深層誘因，形成一套健全的管理對策機制，同時，依托云技術，實現經驗與應急管理辦法的資源共享。值得注意的是，大數據發展為危機管理的善后處理帶來巨大益處。大數據對危機管理的深刻影響在于，通過大數據對危機管理全過程的大量非結構化信息進行挖據與存儲，以結構化數據形式呈現出來[20]，這對于厘清隱藏在表象背后的關聯機理、解釋實踐發展規律大有裨益。大數據應用需要結合爬蟲技術、信息語言處理技術、圖像識別與轉化技術、可視化呈現等先進科學技術。進行大數據分析的核心在于預測[21]，因此，大數據應用并不局限于危機事件發生后，還可以通過前期構建的數據庫進行事前鑒別、分析與動態監控，從而降低突發事件發生概率；大數據技術的飛速發展，有助于形成新的智能預警技術和輔助決策技術等。當前，世界各國正在積極研制新冠病毒疫苗，我國更是5條技術路線同時布局、展開研發，彰顯了強大的科技支撐力。如基因工程技術、疾病基因組大數據與病原生物監控技術、基因測序和超算網絡技術等，這將有助于極大地降低疫苗研發成本、縮短研發周期。

同時，此次新型冠狀病毒危機事件反映出我國在應對危機事件時的科技應用水平，尤其是防御階段。雖然在SARS疫情后，我國建立了較為完善的病毒基因組數據庫并具備病毒監控等技術，但在實際中并沒有充分利用智能分析系統進行準確監控和危險識別，也沒有很好地利用事故仿真模擬分析系統等進行輔助決策，導致本次危機事件大規模蔓延。先進的科學技術，尤其是醫療科技更多是在救援期得到廣泛應用，進行輔助救治。如采取智能化消毒設備，按照排查、檢驗、識別、報警、清洗、消毒、登記等程序科學化地對醫院、公共衛生場所等開展應急處置工作，減少人員接觸，保障公眾健康。同時，利用計算機、紅外線感應等技術快速識別發熱人群，運用大數據、GPS定位技術等對可能感染人群的信息進行搜集、整理，以便有效控制傳染趨勢；借助AI深度學習算法和智能化仿真模擬系統，對可能存在的危險品和新冠病毒宿主進行全面推理與分析。此外，政府還應重視公共安全事件中輿論導向的作用，充分利用互聯網等技術手段，建立新冠病毒輿情監測系統，實時進行自動監測與預警分析。如微軟必應(Bing)搜索團隊發布的病毒傳播實時交互式地圖有助于抵制假消息、防止輿情危機、維護政府權威。

4 政策建議

近年來，突發事件的頻繁爆發對我國現代化治理體系和治理能力提出了更高要求。我國危機管理科技化應用程度不高是導致各類公共安全事件頻發的重要原因。本文通過將突發事件生命周期與管理周期相結合，構建了危機管理雙周期曲線模型，在此基礎上探討了科學技術在危機管理各階段的支撐作用與重要意義。進一步地，為貫徹國家總體安全觀戰略思想，提升我國危機管理科技化水平，提出以下建議：

(1)加速推動應急產業科技化發展。2017年國家工業和信息化部印發了《應急產業培育與發展行動計劃》，明確指出發展應急產業是應對突發事件的重要支撐，是推進我國危機管理體系建設、保障公共安全的必然選擇。公共安全事件的非常態性與非傳統性要求應急產業應以科技力量作為支撐點和推動力[22]。應急產業作為高新技術成果轉化的重要載體，是典型的技術知識密集型產業，關乎巨大的社會利益與公共利益，公共需求導向決定了其具有公共產品屬性，正因如此，應急產業的科技化發展存在技術溢出效應，無法完全依靠市場激勵促進科技創新。因此，需以政府為主導，多元主體共同參與推動應急產業科技化發展。應以各研發中心、科研院所、國有企業等作為研發主體，建立應急產業技術創新聯盟，充分發揮各企業優勢與特點，如航空工業集團、電子科技集團等負責開發軍民合作的應急科技創新平臺和應急科技產品，政府注重引導科學技術在應急管理中的實際應用與交叉創新，共同推動應急科技產業發展。不僅如此，政府部門還應該注重扶持應急科技型企業，鼓勵企業開展應急科技研發，有條件的地區發展應急產業科技集聚區，并在產業政策、稅收政策、政府采購等方面予以一定程度傾斜。此外，各級政府還應建立健全應急科技創新知識產權保護體系，嚴厲打擊侵犯知識產權的犯罪行為。

(2)建立健全危機管理科技資金管理體系。整合應急資源、實現應急資金合理分配是提升危機管理科技水平的關鍵。但是，我國目前的應急專用資金尚未形成貫穿危機管理預防階段、救援階段以及善后階段全過程的資金鏈條。支持資金的匱乏導致科技人才培養以及科技發展水平無法充分滿足應急保障需要，無法形成有效的危機管理保障體系。因此，政府應加大危機管理科技支持力度，明確各階段應急科研重點，優先安排用于建立危機管理科技支撐體系的經費支出，設立包括科技研發專項資金、技術引進專項資金以及資金使用績效評價標準在內的應急科技資金管理體系，以實現專款專用、提高資金使用效率。此外，需要打破危機管理投入中過度依賴政府的格局，探索多渠道的應急資金投入機制和科技研發投融資體系，充分發揮政府對社會資金流動的導向作用，調動社會相關主體廣泛參與。政府可以通過設立引導基金、提供優惠政策等舉措鼓勵自主創新，使企業深刻認識到應急科技產業潛力與發展趨勢，吸引企業參與應急科技產品研發與維護，推動企業面向資本市場融資以加大應急科技研發資金投入力度，還可以積極鼓勵個人、組織、社會團體開展針對危機管理科技研發的公益性捐贈，進一步促進科技研發成果轉化與應用。

(3)完善危機管理科技人才隊伍建設機制。人才不僅是社會經濟發展的第一資源，更是危機管理科技體系的重要主體和支柱。科技人才在危機管理理論建設、先進技術研發以及應急產品生產與應用等方面扮演著重要角色。一流的專業技術人員有助于推進科學技術進步，從而促進危機管理事業持續發展。然而，危機事件的高突發性和高復雜性決定了危機管理科技人才培養的特殊性。因此，應當根據突發事件生命周期和危機管理的一般規律，制定專門化的科技人才政策，創造良好社會支持氛圍，緊緊圍繞科技人才選拔、培養和激勵3個關鍵環節，完善科技人才隊伍建設機制。首先，在危機管理科技人才選拔過程中，不僅注重其專業實踐及操作能力，還關注其風險識別、環境適應、協作執行以及心里抗壓等多方面能力，否則無法適應復雜的危機管理工作需要；其次，在危機管理科技人才培養過程中，為了提升其突發事件應對能力，應根據危機管理不同階段的特殊需要，科學設定培養模式及方案；最后，有效的激勵措施是推動危機管理科技可持續發展的必然要求，不僅要明確獎懲規則，構建系統化、具體化的獎懲原則、目標、對象、手段等執行標準，還應完善危機管理科技人員績效評估方法，提高激勵措施的客觀公正性。