農業綜合執法改革背景下德州市執法人員素質提升研究

李文燕

摘要? ? 農業綜合執法改革后，執法范圍更加廣泛，面對的執法問題更加復雜多樣，需要高素質的執法人員開展工作;而執法人員能力素質的高低也是執法改革成功與否的直接體現，關系政府形象。本文以德州市為例，探討綜合執法改革背景下農業綜合執法人員面臨的問題，并提出相應的對策。

關鍵詞? ? 綜合執法;農業執法;素質提升;山東德州

中圖分類號? ? F542? ? ? ? 文獻標識碼? ? A

文章編號? ?1007-5739（2020）14-0248-02

1? ? 德州市農業綜合執法發展情況

德州市農業執法經歷了從單一執法、多頭執法到綜合執法、減少層級、統一對外的階段，近年來發展迅速，取得了一些成績。2017年3月，德州市農業綜合執法支隊被農業部評為“全國農業綜合執法示范窗口”，2020年3月，德州市農業農村局被評為“全國農業綜合行政執法示范單位”。德州市農業綜合執法工作的發展歷程也是全國農業綜合執法工作發展演變的縮影。

1.1? ? 一法一機構，多頭對外階段

2006年前，德州市農業執法權都由相關監管科室行使，如種子管理站既是種子監管部門，也是行政處罰部門，其對應的處罰依據是《中華人民共和國種子法》;相應的，農藥、肥料、轉基因作物等也由各監管科室行使行政處罰權。但實際情況是，作為行政相對人的農資經營門市來說，其經營范圍不會局限于單一農資產品，多數都是同時經營種子、農藥、肥料等多種農資產品，對農業局內部而言，一法一機構，多頭對外;對外而言，行政相對人面臨同一農業部門的多個監管科室重復執法檢查，疲于應付，突出表現為執法成本高，但執法效率低下。

1.2? ? 農業局機關內部綜合執法階段

此階段農業綜合執法改革伴隨《中華人民共和國農業法》的修訂實施進行，2002年，我國農業法重新修訂實施，其中第八十七條規定：“縣級以上地方人民政府農業行政主管部門應當在其職責范圍內健全行政執法隊伍，實行綜合執法，提高執法效率和水平。”此規定為農業綜合執法改革提供了法律依據。

2006年1月，德州市政府編制委員會批復（德編[2006]5號）組建市農業局綜合執法機構，此時名稱為“德州市農業局農業行政綜合執法支隊”，屬于正科級公益一類全額預算管理事業單位，隸屬于德州市農業局，綜合執法權限為本市農藥、種子、肥料、農產品質量安全市場監管與執法檢查，農作物轉基因安全、植物檢疫領域內的行政執法。人員構成為農業局內部抽調組成，成立初期編制15人，在崗11人，平均年齡40歲左右，無法律專業人員。2003—2009年，德州市所轄11個縣（市、區）分別建立了縣級農業綜合執法大隊，成立模式及職能與市支隊相對應，屬于副科級公益一類事業單位。但由于縣級農業部門本身工作人員較少，執法部門實際工作人員更少，有的甚至只有2～3人，只能滿足基本執法需要。這一時期的綜合執法解決了前期存在的一法一機構、多頭對外問題，將農業局內部執法權限予以集中，監管權與執法權分離，行政執法專業性及執法效率明顯提高。但綜合執法局限于農業局機關內部，對于同屬農業部門的如畜牧局、農機局、水產局的執法權未與合并。

1.3? ? 跨農業部門綜合執法階段

本次綜合執法改革分為2個階段。第一階段于2015年完成。2014年10月， 黨的十八屆四中全會審議通過《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出建設社會主義法治國家，“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化”[1];主張深化行政執法體制改革，“根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執法力量”[1]。在此背景下，德州市政府于2015年2月對市級農業執法權進行整合，并以編辦文件（德編[2015]5號）進行明確。整合之后名稱為“德州市農業綜合執法支隊”，將原有的“農業局”及“行政”二詞去掉。本次調整是將市農機局農業機械安全監理站、市畜產品質量安全監督所（市動物衛生監督所）、市水產辦和原市農業局農業行政綜合執法支隊的行政執法權進行合并，成立新的農業綜合執法機構，為副處級公益一類全額預算管理事業單位，仍隸屬于德州市農業局。合并后分為農業大隊、畜牧大隊、水產大隊、農機大隊，分別對應原監管單位，單位編制28人，2015年7月，所有調整人員開始集中辦公。然而，此次改革作為原監管單位的農業局、畜牧獸醫局、水產局等仍是獨立運行，同時，縣級整合并非與市級同步進行，只有少數縣進行了改革，且只有1個縣真正整合到位并實現集中辦公。上下體制不統一，導致本階段執法工作開展并不順暢。

第二階段于2018年在國家機構改革大背景之下進行。2018年3月，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，該方案指出：要深化行政執法體制改革，整合組建農業綜合執法隊伍，將農業系統內獸醫獸藥、生豬屠宰、種子、化肥、農藥、農機、農產品質量等執法隊伍整合，實行統一執法[2]。2018年12月25日，德州市印發《市委市政府關于德州市市級機構改革的實施意見》，開啟市級機構改革，作為涉農單位的市農業局、市畜牧獸醫局、市農業機械管理局等整合組建為德州市農業農村局。按照“一個部門一支執法隊伍的原則”，2019年1月，德州市編辦批復（德編辦[2019]23號）組建德州市農業綜合執法支隊，為市農業農村局管理的副處級執法隊伍，此次改革之后，執法層級進一步減少，市轄區內的德城區、經濟技術開發區農業執法大隊設為市支隊某區大隊;除設立農業、畜牧、農機、漁業、農（獸）藥、動物衛生監督6個執法大隊外，還增設了綜合科、投訴舉報中心，執法人員編制調整為63人，執法力量大幅增強。縣級執法改革隨之進行，并與市級設置的執法范圍相對應，體制機制順暢，極大提高了執法效率。

2? ? 現階段德州市農業綜合執法人員存在的問題

綜合執法改革后，執法人員大多是從業務監管科室抽調而來，還存在編制不統一、年齡結構不合理、缺乏法律專業人才及培訓不足等問題，影響執法工作的深入開展。

2.1? ? 編制不統一，工作相同待遇不同

現階段，德州市農業綜合執法支隊及各縣執法大隊單位性質為事業單位，而人員構成則是既有參照公務員管理人員又有事業編制人員，晉升途徑及工資發放標準不統一。廣大事業編制農業執法人員特別是縣級執法人員，用于晉升的職稱崗位極少，在承擔大量一線執法工作的同時，少則5年多則十幾年不能晉升崗位提高待遇，而參公執法人員目前可依據《公務員職務與職級并行規定》獲得晉升及提高待遇機會，工作相同待遇不同，勢必影響部分人員的工作熱情，也不利于留住年輕的執法力量。

2.2? ? 專業法律人才占比低

農業行政執法所圍繞的均為專業技術強的領域，如動植物檢疫、種子審定、農藥登記等，需要運用相關領域的專業知識，同時要求執法人員通曉法律知識，保障執法的全面性[3]。德州市目前共有在職在編行政執法人員499人，11個縣（市、區）只有4個縣有7名法學專業執法人員，占總執法人員的比重不足2%。通過對德州各縣市區執法案卷評查發現，有法律專業執法人員的縣其對農業法律的運用、案件辦理及案卷制作水平明顯高于無法律專業人員的縣，在處理復雜執法問題上也更精準高效。

2.3? ? 培訓不足，執法能力提升較緩慢

自2004年以來，農業部管理干部學院連續14年共舉辦全國農業行政執法培訓班28期，培訓基層農業綜合執法人員4 235人，占基層執法人員的14%[4]。德州市1年只有1個名額參與農業部組織的執法人員培訓，省級培訓每年每縣也只有1～2人有機會參加，市縣兩級開展執法培訓較少，即便有培訓也只有少數執法人員能參加;部分縣不能合理安排執法人員參與培訓，如每年派出同樣的人參與培訓，一線年輕執法骨干因級別或需脫產影響日常執法工作反而不能參與培訓。培訓課程設置方面也是傳統講述授課多，實踐操作、案例教學少，不能完全滿足執法人員需求。

2.4? ? 缺少考評及激勵機制

現階段并無對執法人員的考評及激勵機制。部分執法人員由于缺乏農業相關法律知識或不懂得案件辦理程序及文書制作，為避免行政復議及行政訴訟發生，選擇不去執法或不深入開展執法工作，執法檢查浮于表面，有的縣甚至出現1年不辦理1件案件現象;而勤于執法，辦理案件較多較好的執法人員并無獎勵措施，也未和職稱晉升掛鉤，長此以往，不利于激發執法人員的工作積極性。

3? ? 提升執法人員素質的對策

3.1? ? 理順編制，統一待遇，提高執法人員工作積極性

農業綜合執法機構作為承擔行政職能的單位，其事業單位屬性與目前機構改革總要求中“事業單位去行政化”的標準不符。應逐漸將執法人員過渡為公務員身份，統一編制待遇，確保執法隊伍的穩定性。

3.2? ? 引進年輕力量，增加法律專業人員比例，提升隊伍活力

農業一線執法工作較為辛苦，長期執法巡查需要專業素養的同時也要有良好的體力支撐。目前，執法隊伍中年輕人員占比仍較少，法律專業執法人員嚴重不足，在下一步引進、招錄執法人員時應相應增加，提升農業執法隊伍專業性。

3.3? ?增加執法培訓人數與頻次，合理安排執法人員參加培訓

安排執法骨干依次、輪流參與部級、省級開展的執法培訓，市、縣兩級在農資銷售淡季增加對執法人員業務培訓與疑難復雜案件的交流，以案說法、模擬訓練，切實提高其案件處理能力及案卷制作水平。

3.4? ? 注重對執法人員工作的考評及激勵

增加對執法人員工作的考評，對于執法水平較高、案件辦理能力強的執法人員予以獎勵，對于執法水平低、案件辦理能力差的堅決調離執法崗位，通過獎懲促使執法人員更好地學法、用法[5]。開展執法人員技能比武，通過對模擬真實案例的處理及文書制作，考察執法人員業務水平，表彰先進，并與年度考核和晉升相掛鉤，促進執法隊伍整體素質逐步提高。

4? ? 參考文獻

[1] 中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[R].北京：人民出版社，2014.

[2] 深化黨和國家機構改革方案[R].北京：人民出版社，2018.

[3] 李慕雯.淺析農村行政執法中存在的問題與對策分析[J].南方農業，2018，12（32）：86-87.

[4] 竇晶鑫，趙懿.加強和改進農業法制教育培訓工作研究：以全國農業行政執法培訓為例[J].農業部管理干部學院學報，2018（32）：21-23.

[5] 史致國，張曉臨，暴曉，等.提高農藥管理執法人員自身素質的主要途徑[J].北京農業，2019（11）：62-64.