青海省天然林資源保護工程社會效益評價

梁沛軒

摘要? ? 青海省天然林資源保護工程的實施較大程度改變了工程區森林資源保護與利用關系，工程區民生狀況、社會環境持續改善。科學評價天保工程實施社會效益，確定天保工程在社會發展中的地位，對促進全省天保工程區資源保護利用與社會和諧發展意義重大。本文對青海省天然林資源保護工程的社會效益進行了評價，提出了相關建議，以期為工程區內資源保護與利用的可持續性提供參考。

關鍵詞? ? 天然林資源保護工程;社會效益;評價;建議;青海省

中圖分類號? ? F326.27? ? ? ? 文獻標識碼? ? A

文章編號? ?1007-5739（2020）14-0141-02

青海省天保工程的實施較大程度改變了工程區森林資源保護與利用關系。長期來看，有利于工程區各縣（區）社會經濟可持續發展。主要表現為工程實施使工程區的國有林區實現了從木材生產為主向以生態建設為主的歷史性轉變;完成國有林場體制改革，國有職工全部得到妥善安置和就業;工程區國民自覺保護森林資源意識普遍增強，主動參與森林資源保護人員日趨增多，林區社會環境更趨穩定;工程區人口結構呈現向城鎮流動的趨勢，緩解林區人口對森林資源的壓力;通過參與森林管護、中幼林撫育、森林旅游等產業開發，工程區農牧民及林業職工就業狀況顯著改善，直接受益人群日益擴大，收益農戶（含公益林補償）年均收入穩定增長，為工程區農牧民精準扶貧做出應有貢獻;當然，工程項目的實施也帶來了少許負面影響，如階段性出現區域木材供求緊張、林牧矛盾加劇等。

1? ? 工程區概況與評價方法

1.1? ? 工程區概況

青海省天然林資源保護工程（以下簡稱為天保工程）涉及西寧、海東、海北、海南、黃南、果洛、玉樹等7個州（市）的39個縣（局）級實施單位，總面積39.13萬km2，占全省面積的54.3%。林地面積僅占總面積的14.2%，森林覆蓋率只占7.21%。森林面積中喬木林面積小，以灌木林地為主;活立木總蓄積量低;按照林種劃分，99.9%為生態防護林，生態防護功能十分重要。

1.2? ? 工程實施概況

1.2.1? ? 公益林建設。2000—2015年，天保工程建設共投入中央資金285 714.0萬元;地方財政36 854.6萬元;至2015年（全國營造林綜合核查）累計完成人工造林面積1.87萬hm2，封山育林面積27.07萬hm2，飛播造林面積0.59萬hm2;森林撫育5.06萬hm2;累計調減商品材積量129.0萬m3;森林管護面積快速擴張，2000—2015年森林管護由198.33萬hm2擴大到367.82萬hm2，增幅85.47%。

1.2.2? ? 民生保障。天保工程分流安置國有企業職工45人，混崗職工636人;工程區（2015年抽查16個單位）林業職工年平均工資為7 1378.23元，較同期全省城鎮職工年平均工資（61 090.0元）高10 288.23元，為全省水平的116.8%;從漲幅來看，2004—2015年工程區林業職工同期增長率超過40.0%（2000年職工年平均工資為8 532.0元），超全國平均速度。

1.2.3? ? 國有林場體制改革及職工社會保險。2007年起將全省天保工程區91個國有林場全部由企業改制為公益類事業單位，經費納入地方財政預算;林業職工社會保障制度不斷完善，職工養老、醫療、工傷、失業、生育等5項保險補助政策得到落實。

1.2.4? ? 森林生態效益補償基金兌現。天保工程二期中央財政對集體和個人所屬的國家級公益林進行森林生態效益補償，涉及11個縣級實施單位，面積8.39萬hm2，全部按相關規定進行了補償。

1.3? ? 社會經濟狀況

2015年末，青海全省39個縣（局）級工程實施單位中有332個鄉鎮、3 859個行政村，總人口525.5萬人，其中農村人口366.7萬人，占總人口的69.8%;2000年工程區國內生產總值為155.5億元，2015年為1 460.71億元;2000年農村人均年收入為1 486.0元，2015年為6 196.39元。民族主要以漢族、藏族、回族、土族、撒拉族、蒙古族等為主。工程區交通普及，但國有林區交通、供電、供水等基礎設施落后，生產生活條件較差。

1.4? ? 評價方法

依據國家林業局發布的《森林生態系統服務功能評估規范》及《青海省“天然林效益監測與評估規范”（2016年）》，采用青海省天保工程長期定位觀測樣地（典型樣地）的森林資源調查及社會調查數據等，對工程區天保工程社會效益進行評價;評價內指標主要包括評價期間工程區人口、就業、職工及農牧民收入狀況與變化，國有林場體制改革、職工社會保障等。

2? ? 社會效益評價

2.1? ? 工程區人口變化

監測數據顯示，2000—2015年工程區人的口結構變化不大，人口流動的趨勢不明顯。2015年末，工程區總人數為525.50萬人，較2000年（481.24萬人）增加44.26萬人，增幅9.20%;其中，農村人口 366.7萬人，較2000年（367.71萬人）減少1.01萬人，減幅0.3%;城市人口158.8萬人，較2000年工程區城市人口（123.54萬人）增加35.26萬人，增加幅度28.54%，工程區人口有向城市集中的趨勢，與國家推進城鎮化建設發展趨勢表現一致。

2.2? ? 工程區就業結構明顯優化

在林業職工就業率方面，天保工程十分注重工程實施單位富余職工分流安置工作。截至2010年，青海省對天保工程實施單位富余人員全部進行了妥善安置，其中分流到森林管護和公益林建設等崗位4 901人，一次性安置45人;目前，全省天保工程實施單位39個縣（局）中的91個國有林場全部改制為公益類事業單位，天保工程實施單位在崗職工實現了全員就業。與2000年相比，工程區林業職工就業率提高到100.0%，就業率增長1.33個百分點。

2.3? ? 推進國有森工企業和國有林場管理體制改革

2007年末，全面完成了森林公安、教育、醫療等政府職能剝離并移交地方政府的工作，徹底擺脫了工程區林業企業長期背負的沉重社會負擔，為理順國有林場管理機制以及更好實施打下了堅實基礎。

2.4? ? 國有林場和國有職工是工程建設的主體

從青海省天保工程一期以及二期的實施方案來看，截至2015年底，青海省天保工程具體實施單位為工程區39個縣（局）級單位的91個國有林場（局），全省天保工程森林管護、公益林建設等主要任務由工程區的國有林場承擔完成，39個縣（局）級工程實施單位的國有林場和林業職工成為當地天保工程主要的組織者、管理者和參與者，國有林場和國有職工成為青海省天保工程建設的主要力量。

2.5? ? 提供就業機會，轉移農村勞動力，促進脫貧致富

2006—2013年監測數據表明，提供就業機會多，有效轉移了農村勞動力。一是森林管護任務，工程區年實現長期和短期農村剩余勞動力就業3 541～6 699個，按每年人均管護費22 800元（1 900元/月）計算，年支付管護費8 073.5萬～15 273.7萬元;二是公益林建設任務，期間平均每年公益林建設1.53萬～2.80萬hm2，可提供季節性崗位折算為全年就業崗位451～739個，按80元/工日計算，支付勞動報酬3.6萬～5.9萬元;三是中幼林撫育，2011—2013年每年實施中幼林撫育1.69萬hm2，可提供季節性崗位折算為全年就業崗位1 417個，年支付勞動報酬11.3萬元;四是每年省級、縣級統籌中央財政專項資金安排人工造林5 866.67～7 400.00 hm2、封山育林6 346.67 hm2，提供季節性崗位折算為全年就業崗位734～1 986個，支付勞動報酬5.9萬～15.9萬元。總計可吸納農村剩余勞動力由2006年的4 694人增加到2013年的8 371人（含公益林建設），增幅78.33%;林區參與天保工程建設的農牧民年收入由9 677.6萬元增加至13 110.5萬元，增幅達35.47%。

2.6? ? 工程區農村能源結構和基礎設施得到改善

與2000年相比，2015年工程區以薪材為主要能源的戶數減少85%以上（尤其是民和、化隆、循化等地區人們傳統采樵燒材為主，人口較多的地區基本實現了液化氣、電等替代能源）。工程區生活能源對薪材的依賴程度明顯降低。能源利用的多元化既改善了工程區群眾生活條件，又節約了森林資源。

2.7? ? 職工社會保障日趨健全

2004年起對符合條件的60個國有林場職工2 113人給予了基本養老保險社會統籌補助，符合改制后應參加基本養老保險的林業職工參保率達100.0%，基本醫療保險參保率達100.0%;截至2010年，全省又一次性安置混崗職工636人。截至目前，工程區91個林場（局）符合條件的國有職工全部參加了基本養老、醫療、失業、工傷和生育等5項社會保險，林業職工社會保障日益健全。

2.8? ? 森林資源安全性增強

通過10多年天保工程的實施，工程區人們保護生態環境的意識普遍增強，自覺參與森林資源保護人數不斷增加。當地人們對天保工程建設、森林資源保護、生態建設的認知越來越深，愛林護林的自覺性明顯提高，工程區濫墾亂挖、偷砍盜伐、亂捕濫獵等現象基本杜絕，倡導生態文明、建成綠色家園的觀念逐步形成，工程區人與自然和諧相處，經濟社會協調發展，社會秩序日趨穩定。

3? ? 建議

3.1? ? 明確國有林場生態責任和保護方式，健全監管體制

2016年底《青海省國有林場改革實施方案》明確指出，青海省國有林場下一步改革重點為 “明確功能定位、合理核定編制、解決權屬糾紛。在功能定位方面，進一步明確要保護培育森林資源，維護國家生態安全;編制核定方面，重點核定天保工程實施以來新成立林場無編制問題;解決權屬糾紛方面，重點解決新成立林場部分灌木林地和宜林地林權證的頒發。同時，要完善國有林場績效考評制度，全面建立崗位目標責任制度，強化責任意識”[2]。

3.2? ? 強化地方政府的主體責任意識，加強林區基礎設施建設

依據天保工程效益評估結果可知，青海省實現天保工程建設目標的政策支持力度還需加大。據青海省2014年、2015年國家核查和省級天保工程復查結果，青海省天保工程區各級地方政府尚未將天保工程國有林區的道路、通訊、飲水等基礎設施納入當地“十二五”“十三五”中長期城鄉建設工程專項規劃，天保工程國有林區的交通、供電、通訊、飲水安全、森林管護站點等基礎設施多數被排除在當地各專項工程建設項目之外，導致目前天保工程區基礎設施嚴重缺乏，國有林區在新農村建設等國家建設項目中被邊緣化。加強各級地方政府對天保工程實施的政策扶持力度，積極改善工程區基礎設施建設值得關注[3-4]。

3.3? ? 結合國家精準扶貧戰略，出臺工程區林業產業扶持政策

當前，工程區發展天保工程后續產業主要依靠市場調節，鑒于工程區普遍存在資金缺乏、地域偏僻、交通不便、技術落后、社會服務化體系缺位等因素，需要國家及青海省各級政府對區域特色林業產業進行必要的規劃引導和政策扶持，形成規模化發展格局[5]。

4? ? 參考文獻

[1] 青海省林業廳.青海省天保工程二期2013年工作總結和2014年工作計劃[EB/OL].（2019-12-26）[2014-01-17].http：//www.forestry.gov.cn/trlbh/1856/content-653936.html.

[2] 青海省林業廳.青海省國有林場改革進入全面實施階段[EB/OL].（2019-11-22）[2017-02-27].http：//www.greenchina.tv/news-23159.xhtml.

[3] 楊全生，汪有奎，李進軍，等.祁連山自然保護區天然林保護工程的成效分析[J].中南林業科技大學學報，2015，35（1）：89-95.

[4] 李慶業.海晏縣林業重點工程經濟與社會效益監測分析[J].現代農業科技，2014（7）：219-220.

[5] 李冬生.天然林保護工程后續發展管理與政策研究[D].北京：中國林業科學研究院，2010.