國際海運船舶溫室氣體減排審議進程

大連海事大學 張 爽 浙江海事局趙穎磊 張琨琨 中國船級社 李 路

為共同應對全球氣候變化，國際海事組織（IMO）制定了一系列強制性規則和指導性文件，并于2018年4月通過了船舶溫室氣體減排初步戰略（以下簡稱“初步戰略”），提出了在本世紀內實現國際海運船舶零碳排放的愿景，開啟了國際海運業應對氣候變化的新階段。

國際海運溫室氣體減排是聯合國氣候變化談判的重要組成部分之一，也是IMO近二十年來的熱點和難點議題。系統梳理IMO框架下的海運溫室氣體減排審議進程和主要成果，全面剖析初步戰略通過后IMO將要開展的主要工作和面臨的關鍵問題，并對未來發展趨勢做出研判，既是深入參與并著力引導全球性海運減排機制構建的重要基礎工作，也能夠為《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱“公約”）和國際民航組織（ICAO）框架下的多邊談判及相關領域研究提供有益參考。

國際海運溫室氣體減排在全球氣候議程中的地位

自20世紀90年代氣候變化問題演變為全球環境和政治問題并開啟國際談判之后，經過20多年的發展，國際社會形成了以“公約”為核心的全球氣候變化應對機制。1992年“公約”旨在將全球溫室氣體濃度維持在一個穩定的水平，避免人類活動對氣候系統造成過度干擾。1997年通過的《京都議定書》進一步為主要工業化發達國家規定了二氧化碳等溫室氣體的量化減排責任和時間表。鑒于國際航空和國際海運的行業特殊性，《京都議定書》第2.2條做出明確授權，要求相關方分別通過ICAO和IMO對這兩個行業的溫室氣體排放進行管控。2015年通過的《巴黎協定》提出了將全球平均氣溫升幅控制在工業化前水平2℃之內，并努力控制在1.5℃之內的目標，建立起一套“自下而上”提出國家自主貢獻，同時“自上而下”進行全球盤點、識別差距的治理體系，開啟了全球氣候治理新格局。《巴黎協定》并未直接納入有關國際航空與國際海運溫室氣體減排的具體內容，但是兩個行業的后續減排行動仍應遵循該協定的總體目標、基本原則和一般框架。

1997年召開的《防止船舶造成污染國際公約》（MARPOL）締約國大會通過第8號決議，正式開啟了IMO框架下的船舶溫室氣體減排審議進程。該決議請IMO秘書處與“公約”秘書處開展合作，責成IMO的海上環境保護委員會（MEPC）對國際海運船舶溫室氣體排放量進行評估，并就具體推進工作制定計劃。此后，IMO在提高船舶設計能效水平、改進船舶營運表現和籌建基于市場的減排機制等方面開展了大量工作，逐步構建起一套以強制性船舶設計能效為核心的全球性規制體系，同時平行推進能力建設與技術合作，全面開展基礎數據收集、報告與研究，為進一步構建強制性船舶營運能效機制做好準備。

海運溫室氣體減排審議進展及主要成果

1、船舶設計能效

提高船舶設計能效水平是降低海運業碳排放強度、減少溫室氣體排放的重要途徑。2011年7月，締約方審議通過了關于“船舶能效規則的”的MARPOL公約附則VI修正案，構建起一套適用于新造船舶的設計能效標準，簡稱為“船舶能效設計指數（EEDI）體系”。該修正案已于2013年1月1日生效，目前覆蓋傳統推進液貨船、氣體運輸船、散貨船、雜貨船、冷藏船、集裝箱船等共12種船舶類型。從2013年1月1日開始，EEDI體系覆蓋的新造船舶所達到的EEDI不得超過既定基準值；之后，從2015年、2020年和2025年開始，該限值分三個階段折減，折減率分別為10%、20%和30%。2019年5月，締約方對上述要求進行了修訂，將集裝箱船、雜貨船、液化天然氣運輸船、非傳統推進豪華游輪及大噸位氣體運輸船的第三階段提前至2022年，并將集裝箱船的折減率提高到50%。為確保EEDI體系的統一和有效實施，IMO制定了一系列配套技術導則，對EEDI指數的基線、計算方法、檢驗和發證程序等做出了具體規定。為確保船舶在惡劣海況仍能夠保持操作性能，IMO對船舶最小推進功率也做出了相應限制。

2、船舶營運能效

營運能效是船舶運輸過程中，在實際技術狀態、裝載狀況、航行條件和天氣海況等綜合影響下真正達到的能效水平。2005年，IMO制定了船舶二氧化碳排放指數，鼓勵各方自愿試用。2009年，IMO在此基礎上形成了《船舶營運能效指標（EEOI）自愿應用導則》，并通過了《船舶能效管理計劃（SEEMP）制定指南》，指導船舶通過各類營運措施提高能效水平。2011年通過的MARPOL公約附則VI修正案也吸納了上述指導性文件的內容，并在原有基礎上修訂形成了新的《船舶能效管理計劃（SEEMP）制定導則》。由于缺乏歷史數據和評估方法，“船舶能效規則”僅強制要求船舶制定并實施能效管理計劃，同時鼓勵船方基于EEOI等指標設置目標并進行自我監控，但并未對船舶營運能效水平做出強制性量化約束。2016年10月，締約方通過了關于“船舶油耗數據收集機制”的MARPOL公約附則VI修正案，要求所有5000總噸及以上國際航行船舶從2019年開始收集并報告船舶燃油消耗數據和運輸活動數據，旨在為進一步制定強制性船舶營運能效機制提供決策依據。2019年12月，IMO啟動了第四次溫室氣體研究，以填補2012年-2018年期間的基礎數據空缺，并提供歷史碳排放強度基準。

3、基于市場的減排機制

基于市場的船舶溫室氣體減排機制是指通過碳排放交易、碳稅（或燃油稅）等經濟手段，刺激減排主體采取更具成本效益的方式提高船舶營運能效、減少溫室氣體排放，并且在無法達到既定目標或相對表現較差的情況下付出相應的經濟代價。IMO于2006年開始對市場機制進行實質性審議，并于2009年制定了新的工作推進計劃。2010年，IMO成立專家組對碳稅、排放交易、溫室氣體基金、能效激勵等共10類方案進行了評估，但始終無法對評估結果達成共識。2013年，鑒于建立市場機制的復雜性、敏感性以及建立強制性營運能效機制的緊迫性，關于市場機制的審議被暫時擱置，留待未來合適時機重啟。

船舶溫室氣體減排初步戰略

作為對《巴黎協定》的響應，IMO于2018年4月審議通過了船舶溫室氣體減排初步戰略，對國際海運業應對氣候變化行動做出了總體安排，開啟了船舶溫室氣體減排審議進程新階段。初步戰略同時納入了“公約”框架下的“共同但有區別的責任原則”（以下簡稱“共區原則”）與IMO框架下的“非締約國船舶不享受優惠待遇原則”（以下簡稱“不優惠待遇原則”），明確了在本世紀內實現零排放的愿景，并在船舶設計能效、碳排放強度和排放總量三個方面提出了階段性目標。2023年，IMO將在取得進一步數據和經驗的基礎上，審議形成最終戰略。初步戰略的文件載體為委員會決議，本身并不具有法律約束性；所提出的愿景、目標和措施等只有以適當方式納入強制性文件框架后，方具有法律效力。

1、階段性目標

初步戰略提出的階段性目標可概括為：繼續提高新造船舶設計能效標準，近中期（2030年前）著力提升營運能效水平（降低海運碳排放強度），中遠期（2030年后）大幅降低溫室氣體排放總量，最終在本世紀內實現零排放。其中，碳排放強度目標為國際海運業單位運輸工作二氧化碳排放量均值到2030年比2008年至少降低40%，并努力爭取到2050年降低70%；排放總量目標為盡快達峰并到2050年至少降低至2008年的50%，努力實現初步戰略中的愿景和《巴黎協定》提出的溫控目標。這兩方面目標都是以“海運業”為主體，因此并不直接等同于所有船舶個體都必須在相同的時間階段達到相同的減排力度。在設計能效方面，由于EEDI體系的復審與修訂一直持續推進，為不干擾其正常審議節奏和結論，初步戰略沒有為其設定具體目標。2008年是航運市場非常景氣的年份，當時的海運排放總量和碳強度均處于臨近歷史時期的峰值。因此，將2008年作為基準年份更利于體現海運業溫室氣體減排的雄心和力度。然而，中遠期目標的實現主要依賴于用能結構的轉變和新技術的普及，這在資源充分性、技術成熟度和成本效益等方面均存在極大不確定性。

2、備選措施

初步戰略對備選措施的階段劃分是以2023年和2030年為時間節點，以“審議完成”為狀態節點。其中，短期措施指在2018年-2023年審議完成的措施，主要包括進一步提升新造和現有船舶設計能效水平、完善能效管理框架、建立船舶營運能效指標、降速和航速優化、控制甲烷和揮發性有機化合物排放等。中期措施指在2023年-2030年審議完成的措施，主要包括促進低碳和零碳燃料應用、建立包括市場機制等在內的新型減排體系、進一步開展技術合作和能力建設、建立減排措施效果反饋機制等。長期措施指在2030年后審議完成的措施，主要包括低碳和零碳燃料開發與應用、鼓勵并促進新型減排機制的全面實施等。根據實際情況，一些短中期措施可能會在中長期生效實施，一些中長期措施也可能在短中期即啟動相關工作。這些備選措施僅是對審議過程中各方建議的簡單匯總，并未經過深入討論和系統梳理，因此缺乏體系性。但是，結合初步戰略的愿景和目標仍可預見，近中期構建船舶營運能效機制，遠期全面應用低碳和零碳燃料將是未來國際海運溫室氣體減排的總體路徑。

IMO近中期即將開展的重點工作

1、進一步提升設計能效標準

在設計能效方面，IMO將致力于現有EEDI體系覆蓋范圍的拓展和適用標準的提升。EEDI體系第四階段要求將按計劃持續推進。此外，是否將現有EEDI體系追溯適用于2013年前建造的船舶，是否進一步提高已經符合EEDI前兩個階段要求船舶的設計能效水平，也將是審議重點。隨著設計能效標準的不斷提高，將有越來越多的船舶通過降低主機功率等相對簡易的方式達標，也將有部分現有船舶限于既有技術條件和改造潛力根本無法達標。因此，如何在提高能效的主觀意愿與航行安全、現實潛力和成本效益之間取得平衡是問題的核心。此外，替代燃料和新技術的逐步應用也將給現有EEDI體系的適用性帶來挑戰，諸如碳轉換系數、計算與驗證方法等都可能需要做出調整。

2、全面構建營運能效機制

在海運碳排放強度方面，IMO將著力構建一套與EEDI相對應的目標型營運能效機制。其中，適用指標、參考基線、階段性目標、評價方法和強制手段等要素都將是審議重點和難點。同時，如何使該體系與EEDI有效銜接、互為補充，是否有必要在該機制基礎上同時實施諸如降速、主機功率限制等具體措施，也是審議中的關鍵問題。鑒于船舶營運表現具有較強隨機性和不確定性，無論最終達成何種具體方案，都可能需要引入一定的靈活機制或市場手段，如聯合履約、跨期平均、差異性碳稅、碳基金分攤等。盡管歐盟等方面始終致力于將國際海運納入碳排放交易體系，但由于此類市場機制需要大量基礎工作，而且諸如排放配額、交易方式等問題都非常復雜和敏感，預計很難在近中期得以實施。

3、加快推廣替代燃料與新能源技術

替代燃料與新能源技術屬于中長期減排措施，但卻是實現海運業零碳轉型的根本途徑，相關基礎性工作將在近中期啟動。此類措施的推進需一定的資金、資源、基礎設施和政策的支持，也需要能源供應商、港口、船舶和金融機構等通力協作。近中期，IMO將在以下三個方面開展工作：一是從全生命周期角度評估替代燃料和新能源技術的綜合性能，包括碳強度水平、安全性和成本效益等，為未來發展提供正確的政策導向；二是為此類燃料和能源制定碳轉換系數，用于船舶設計能效和營運能效水平評估，以及碳排放核算；三是搭建跨行業合作平臺，協調推進船用能源產業鏈相關工作，消除未來發展中可能存在的困難和障礙。

4、能力建設與技術合作

技術合作與能力建設是國際海運溫室氣體減排議程下的重要內容，也是落實“共區原則”的途徑。“船舶能效規則”通過后，IMO即通過了關于促進與提高技術合作和技術轉讓的決議。初步戰略通過后，IMO于2019年4月通過了關于鼓勵港口與航運業合作促進溫室氣體減的決議，并于7月成立了自愿性多元信托基金，用于支持落實初步戰略的技術合作與能力建設項目。2020年，IMO還將審議通過決議，鼓勵成員國制定國家行動計劃，助力海運溫室氣體減排。此外，還將繼續在相關國際組織和發達國家捐助下，鞏固并擴大現有“全球海運能效伙伴（GloMEEP）”、“全球海事技術合作中心網絡”等技術合作項目成果，啟動“綠色航程2050”等新的合作議程。后續，碳稅、碳基金等市場機制很有可能作為船舶營運能效機制的補充，進而成為支持技術合作與能力建設的潛在資金來源。

5、其他溫室氣體管控

除二氧化碳以外，船舶產生的溫室氣體還包括液化天然氣燃燒過程之中的逃逸的甲烷、石油產品運輸和裝卸過程中的揮發性有機化合物蒸發等，船舶尾氣排放的黑碳對北極冰川消融的影響也引發了廣泛關注。現階段，這些排放物的管控尚不會作為IMO工作重點，但相關技術審議也將由相應的技術機構或工作小組逐步推進。

審議進程中的關鍵問題及趨勢展望

1、適用的基本原則

為全面確保海運船舶的安全、環保和競爭公平， IMO框架下的國際公約與規則一貫遵循“不優惠待遇原則”，即掛靠締約國港口的船舶，無論其船旗國是否為締約方，都必須符合港口國已加入公約的有關規定。然而，在公約框架下，國家主體則遵循“共區原則”。因此，在IMO海運溫室氣體減排審議進程的各個階段，各方對適用原則始終存在嚴重分歧，在任何審議階段都無法回避。實際上，這兩個原則本身并不矛盾，爭議的根源在于對兩個原則內涵的混淆，以及不同談判陣營之間互信的缺乏。發展中國家主張的“共區原則”是正當訴求，但并不等同于“不同國家的船舶適用不同的國際標準”；發達國家主張的“不優惠待遇原則”也符合海運業自身特征，但并不等同于“不同的國家必須承擔無差別的責任”。調和分歧的關鍵在于是否能夠制定出一套既體現不同能力國家之間有區別的責任，又不干擾國際海運業的公平競爭環境的機制方案。海運業具有高度國際化特征，經營航線和掛靠港口靈活多變，“方便旗”船舶的普遍性和租船模式的多樣性使船舶權屬關系相當復雜，因此在船舶技術和營運標準方面體現國別差異并不具有合理性和可行性。但是，海運溫室氣體減排需要全產業鏈聯動，“共區原則”可以體現在發達國家向發展中國家提供的資金與技術支持，以幫助其建設港口與能源基礎設施、開展技術研發與推廣、提升人員素質與管理水平等。此外，IMO所采取的任何減排措施也應充分考慮可能給發展中國家帶來的過度影響和能力建設需求。

2、減排目標與機制模式

初步戰略提出的近中期降低海運業碳強度、中遠期降低絕對排放量的目標相對理性。然而，船舶能效的提升空間畢竟有限，低碳和零碳技術的發展也存在諸多不確定性，如何將中遠期階段性目標細化為近中期的漸進目標，如何將海運業總體責任落實到具體行為主體，是極具爭議性的問題。如果將階段性減排目標細化為年度或多年度目標，同時將行業責任分解為單船責任，再將其納入既有公約框架強制實施，那么就構成了“自上而下”的減排模式。由于船舶營運表現受諸多隨機和不可控因素影響，難免有部分船舶即使盡最大努力仍無法達到既定目標。因此，這種“自上而下”的減排模式還必須輔以一定的市場機制或其他靈活機制方可實施。相反，如果不將行業目標強制分解為單船目標，僅依靠船舶自主意愿開展減排，IMO則通過數據收集與分析定期評估減排成效和目標差距，則構成了 “自下而上”的減排模式。盡管這種模式符合《巴黎協定》精神，但當可用措施不再符合成本效益，或者當某些措施的實施需要承租人、港口等多方相互協調時，單純的“自下而上”模式即會失效。若基于“自下而上”的模式開展減排，也必須配套以適當的激勵機制，例如建立能效評級體系、投融資政策傾斜、港口稅費優惠等。基于船舶能效表現的差異化碳稅、碳基金分攤等市場機制也可以在該模式下運行。因此，不論海運業最終選擇何種減排模式，適當的靈活或激勵機制都是必要的輔助。

3、實現海運業碳強度目標的路徑選擇

為實現初步戰略提出的碳強度目標，是進一步提升現有船的設計能效水平，還是在現有設計能效機制基礎上進一步引入營運能效機制，或者是兩者平行推進，也是近中期面臨的重要決策。由于同時受航行速度、裝載狀況、天氣海況等多種因素影響，船舶的實際營運工況總是偏離其設計工況而且具有較大的波動性。因此，單純依靠設計能效的提升無法確保海運業碳強度目標的實現。但是，如果針對船舶營運能效構建一套剛性的目標型機制，即強制要求船舶的營運能效表現必須至少達到某既定水平，那么既有的設計能效體系將成為冗余，沒有并行實施的必要。綜合分析現有規制框架和船舶營運能效表現的特征，一個比較理性可行的方式是在既有設計能效體系基礎上，進一步引入一個“柔性”的營運能效機制，并行實施。這種機制同樣需要為船舶的營運能效表現設定參照指標值，但允許其實際表現與參照指標值之間存在一定幅度的偏離，例如10%～20%。在該機制框架下，EEDI體系仍有存在必要，并可視情擴展適用于2013年之前建造的船舶，以確保該柔性機制所“容忍”的“偏離”是由那些不可控或部分可控因素帶來的隨機波動，而船方仍須在船舶設計能效水平等可控因素方面盡到義務。這種方式既能夠維持現有政策框架的穩定性，同時也能夠引導國際海運業作為一個整體逐步實現IMO初步戰略中的碳強度目標。