住房租賃合同社會(huì)控制的方案選擇
——淺析《住房租賃和銷售管理?xiàng)l例（征求意見稿）》相關(guān)條款

文/山茂峰

2017年5月住建部發(fā)布《住房租賃和銷售管理?xiàng)l例（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），至今已兩年有余，相關(guān)規(guī)范仍沒有落地。作為改革開放排頭兵的深圳于2019年8月發(fā)布《關(guān)于規(guī)范住房租賃市場穩(wěn)定住房租賃價(jià)格的意見》（以下簡稱《深圳住房租賃意見》），構(gòu)筑了全國第一個(gè)較為全面的“穩(wěn)租金”政策體系，這也是全國第一個(gè)培育租賃市場的“落地”文件。穩(wěn)定租金水平是住房租賃市場建設(shè)的重要抓手，《深圳住房租賃意見》中的不少舉措值得借鑒。除穩(wěn)定租金外，住房租賃合同解除權(quán)的限制亦是《征求意見稿》提出的建設(shè)長效化住房租賃機(jī)制的另一重要舉措。在實(shí)踐中，常存在以漲租金為名行解除合同之實(shí)或以解除合同為名行漲租金之實(shí)的現(xiàn)象，漲租金與解除合同二者互為目的與手段，共同制約著租賃合同長期化的實(shí)現(xiàn)，制約著長效化住房租賃市場的培育。本文審視住房租賃合同長期化的立法經(jīng)驗(yàn)與理論依據(jù)，考察我國租金約束與租賃合同解除權(quán)限制的立法經(jīng)驗(yàn)，深入檢視租金約束、租賃合同解除權(quán)限制的理論與實(shí)踐的可行性，提出構(gòu)建住房租賃合同長期化的本土方案，進(jìn)而對《征求意見稿》相關(guān)條款提出相應(yīng)的完善意見。

一、基本目標(biāo)：住房租賃合同長期化

“法治所要求的和禁止的行為應(yīng)該是人們被合理地期望去做和不做的行為。”[1]任何人都不應(yīng)或被期望陷入隨時(shí)搬家、頻繁變更居住與隨時(shí)無所可居的困境。住房租賃合同長期化不僅是資源優(yōu)化配置的效率選擇，還是對社會(huì)公共性的維護(hù)。

（一）我國立法實(shí)踐對長期住房租賃合同的鼓勵(lì)與支持

我國立法實(shí)踐對長期住房租賃合同的鼓勵(lì)與支持體現(xiàn)在兩個(gè)方面：直接鼓勵(lì)與間接鼓勵(lì)——限制任意縮短合同期限與合同解除?！墩髑笠庖姼濉返谑粭l鼓勵(lì)當(dāng)事人簽訂三年以上住房租賃合同。2017年9月，北京市住建委會(huì)同相關(guān)部門發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展和規(guī)范管理本市住房租賃市場的通知》（京建法〔2017〕21號(hào)）（以下簡稱《北京住建委住房租賃通知》）也鼓勵(lì)當(dāng)事人簽訂三年以上的長期住房租賃合同。除此之外，我國亦不乏住房租賃合同解除的限制性規(guī)定，《合同法》、《最高人民法院關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》以及住建部發(fā)布的《商品房屋租賃管理辦法》對此都有涉及。2016年5月，國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》（國辦發(fā)〔2016〕39號(hào)）（以下簡稱《國務(wù)院住房租賃意見》），規(guī)定住房租賃合同期限內(nèi)，出租人無正當(dāng)理由不得解除合同?！墩髑笠庖姼濉返谑邨l規(guī)定，出租人原則上不得解除合同?！侗本┦蟹课葑赓U管理若干規(guī)定》（以下簡稱《北京房屋租賃規(guī)定》）規(guī)定，未經(jīng)承租人同意，出租人不得擅自縮短租賃期限。

（二）住房租賃合同短期化的原因與立法提倡長期化的理論邏輯

實(shí)踐中的住房租賃合同呈現(xiàn)短期化的情況，除承租人預(yù)期利益不確定外，其主要原因在于出租人。一方面，住房租賃較之商鋪?zhàn)赓U而言，具有一定的隱蔽性。在沒有工商登記等強(qiáng)制性要求的情況下，沒有紙質(zhì)合同，沒有備案，可使出租人在一定程度上游離于稅收等監(jiān)管之外。另一方面，出租方先天相較承租人而言具有優(yōu)勢地位，而不簽合同、不約定租金變動(dòng)幅度、不約定合同期限及不備案等行為使出租人繼續(xù)保持這種優(yōu)勢地位。這種先天的優(yōu)勢地位不僅與住房租賃供需關(guān)系有關(guān)，還與出租人租賃收益的財(cái)產(chǎn)權(quán)以及承租人居住的生存權(quán)、人身權(quán)有關(guān)。

住房租賃合同長期化的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在兩方面。一方面，可以減少交易成本，促進(jìn)資源配置高效化。出租人隨意解約會(huì)引起交易磋商成本的增加，住房租賃合同短期化會(huì)使住房租賃供需“空地”增大，住房租賃合同的凈收益下降。限制租賃變動(dòng)或隨意解約會(huì)延長租賃合同的期限，增加選擇錯(cuò)誤的成本，延長選擇時(shí)間。從表面上看，這增加了締約雙方的交易成本，但雙方選擇錯(cuò)誤的幾率也會(huì)變小，實(shí)際上亦會(huì)降低一定期間內(nèi)住房租賃的交易總成本。另一方面，長期租賃合同對于穩(wěn)定租賃關(guān)系、市場秩序與社會(huì)秩序亦有促進(jìn)作用。雙方在建立租賃關(guān)系后，會(huì)設(shè)法消除彼此之間的摩擦與沖突，穩(wěn)定租賃關(guān)系，這也減弱了訴諸行政手段甚至借助司法救濟(jì)解決爭議的必要性。

二、方案的租金維度：住房租金硬管制的檢討與軟約束機(jī)制的構(gòu)建

租金管制主要包括限制最高租金水平與限制租金漲動(dòng)幅度。在《深圳住房租賃意見》中，租金管制主要在于建立軟約束，依靠稅收等引導(dǎo)租金價(jià)格。對合同租金的約束除租金管制外，限制租金漲動(dòng)頻率也是一項(xiàng)相對柔性的舉措。相較而言，限制租金漲動(dòng)頻率對當(dāng)事人權(quán)利與市場機(jī)制干預(yù)較小，成效則較為明顯。

（一）我國租金管制的立法經(jīng)驗(yàn)匱乏

我國對于租金管制向來持保守態(tài)度。在民國時(shí)期，房租管制多是暫時(shí)性、局部性、地域性的，對居住的保障有一定作用。1949年后，房租管制立法的延續(xù)效果并不理想。到1956年，租賃關(guān)系依舊混亂。[2]近年來，我國無論是中央還是地方層面，鮮有法律規(guī)范涉及租金管制。確定房屋租賃指導(dǎo)租金工作較為復(fù)雜，實(shí)施難度較大。

（二）剛性的住房租金管制可行性不足

我國實(shí)施硬標(biāo)準(zhǔn)租金管制尚不適宜實(shí)施。適當(dāng)?shù)呐e措，是否能避免供給不足。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的市場供求法則，答案似乎是肯定的。應(yīng)注意到，我國住房租賃市場在供給側(cè)有強(qiáng)大的政策支持與引導(dǎo)，不是完全市場化的。這種有針對性的住房租賃供給的刺激是否可以彌補(bǔ)租金管制對供給帶來的影響，目前尚不明朗。除此之外，租金管制還有許多障礙。第一，租金管制可能導(dǎo)致市場價(jià)格畸形?！俺巩?dāng)事人都受益的降低交易成本的程序性規(guī)定外，法律對契約條款的強(qiáng)制干預(yù)將導(dǎo)致市場價(jià)格變更?！盵3]租金管制將導(dǎo)致替代價(jià)格的產(chǎn)生，增加交易成本，進(jìn)而導(dǎo)致低效。第二，租金管制在我國可操作性弱，實(shí)施成本巨大。城市、區(qū)位、房型、房屋運(yùn)營和管理費(fèi)用、建筑結(jié)構(gòu)與年限、建筑內(nèi)出租房屋的數(shù)量等多項(xiàng)因素都可能在一定程度上影響租金價(jià)格。實(shí)施租金管制前應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)密謹(jǐn)慎以及持續(xù)性調(diào)查，確定一定的租金水平并設(shè)置適當(dāng)?shù)臈l件控制租金上漲的幅度。就此而言，即使在我國實(shí)行如德國般的租金管制[4]，我國城市間及城市內(nèi)各區(qū)較大的區(qū)位差別也將導(dǎo)致巨大成本的產(chǎn)生。在我國財(cái)政壓力巨大的當(dāng)前，現(xiàn)此舉實(shí)施難度較大。此外，若一城市限制租金漲幅，可能會(huì)導(dǎo)致人口向房租較低區(qū)位流動(dòng)，加劇通勤壓力并引起原租金相對較低區(qū)位的租金上揚(yáng)。因此，僅僅根據(jù)現(xiàn)有租金漲幅界定10%或其他增幅上限可能不夠謹(jǐn)慎。[5]第三，租金管制與我國“放管服”的政府職能定位不相適應(yīng)。這一政策的實(shí)施需要嚴(yán)密的規(guī)避舉措以及高效的行政管理機(jī)制。這一政策的實(shí)施需要行政機(jī)關(guān)高度參與，這容易產(chǎn)生腐敗與權(quán)力尋租，與我國深入“簡政放權(quán)”的行政改革導(dǎo)向背道而馳?？扑拐J(rèn)為，“只有當(dāng)政府矯正手段能夠以最低的成本與較高的收益促成有關(guān)當(dāng)事人的福利改善時(shí)，這種矯正措施才是正當(dāng)?shù)??！盵6]第四，就我國的大城市超城市化而言，租金管制可能加劇其城市壓力。僅就市場供求關(guān)系而言，較低的租金水平會(huì)刺激潛在房屋租賃者。在我國一、二線城市巨大的就業(yè)機(jī)會(huì)吸引下，潛在的外來務(wù)工人員很多，無論怎樣增加住房供給，供給不足都必然存在。超城市化需要綜合治理，可租賃住房供給嚴(yán)重不足只是現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)形勢下的階段性表現(xiàn)。“法律應(yīng)避免依賴于波動(dòng)不定的經(jīng)濟(jì)形勢，擺脫變幻無常的社會(huì)趨向沖擊，并且采取保障措施以杜絕不適當(dāng)?shù)钠娕c因人而異的司法所可能產(chǎn)生的危險(xiǎn)?！盵7]綜上所述，剛性的住房租金管制策略在我國不具有現(xiàn)實(shí)可行性。

（三）租金控制的具體方案：軟標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)租金水平，硬規(guī)定控制租金變動(dòng)頻率

在無理論基礎(chǔ)與可靠經(jīng)驗(yàn)可循的情況下，《征求意見稿》第十條僅規(guī)定住房租賃合同中未約定租金調(diào)整次數(shù)和幅度的，出租人不得單方面提高租金。租金是住房租賃市場的“老大難”問題，租金管制即租金的硬約束應(yīng)保守運(yùn)用，但仍有一定的作為空間。

可以以政府指導(dǎo)價(jià)與多元公共服務(wù)捆綁的備案為導(dǎo)向建立租金水平的軟約束。同時(shí)，根據(jù)合同期限設(shè)置剛性的租金變動(dòng)頻率?！渡钲谧》孔赓U意見》有一定借鑒意義：在租售同權(quán)逐步推進(jìn)的大形勢下，以政府指導(dǎo)定價(jià)為軟指標(biāo)，以合同備案將租金水平透明化，將稅收、居住證、公積金提取(租房)、教育機(jī)會(huì)等基本公共服務(wù)、義務(wù)與備案捆綁，有利于引導(dǎo)租金平緩化。捆綁可使住房租賃實(shí)名化，從而將其納入監(jiān)管范疇。單純的義務(wù)減免很難提供正向激勵(lì)。譬如，《國務(wù)院住房租賃意見》關(guān)于出租稅收優(yōu)惠的規(guī)定對守法出租行為提供負(fù)激勵(lì)。[8]對租金變動(dòng)頻率予以限制可以促進(jìn)租金水平平穩(wěn)變動(dòng)。對此，我國有一定的立法經(jīng)驗(yàn)，如《上海市居住房屋租賃管理辦法》第十五條規(guī)定，居住房屋租賃期限為1年或者1年以下的，租賃當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在租賃合同中一次性約定租金標(biāo)準(zhǔn)，租賃期限為1年以上的，每年只能調(diào)整一次租金標(biāo)準(zhǔn)，租賃合同對租金標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整另有約定的，從其約定。該規(guī)定的“從約定”條款使該規(guī)定的實(shí)操性大打折扣。租金變動(dòng)頻率的限制可以在很大程度上減弱租金變動(dòng)的任意性，特別是對于不定期合同，同時(shí)也不會(huì)對出租人出租權(quán)益產(chǎn)生太大干涉。無論是短期合同還是長期合同，租金變動(dòng)頻率都確定，都會(huì)向承租雙方提供穩(wěn)定預(yù)期，并促進(jìn)合同長期化。

三、方案的合同期限維度：合同解除權(quán)限制合理性的證成及其體系性建構(gòu)

在租金管制中，解約限制不會(huì)嚴(yán)重干擾當(dāng)事人租金預(yù)期、 影響當(dāng)事人的合同安排、阻滯出租屋資源的有效流轉(zhuǎn)。[9]相對而言，合同解除權(quán)限制是一項(xiàng)相對柔性的、促進(jìn)住房租賃合同長期化的舉措。

（一）住房租賃合同解除權(quán)限制合理性分析

住房租賃合同解除權(quán)限制面臨侵犯自由的質(zhì)疑。然而，生存原則、社會(huì)利益等多維度價(jià)值考量以及權(quán)利社會(huì)化、行為經(jīng)濟(jì)學(xué)理論等基本經(jīng)驗(yàn)理論使住房租賃合同解除權(quán)限制有其正當(dāng)性。羅爾斯認(rèn)為，自由只能為了自由的緣故而被限制，自由為社會(huì)原則的第一優(yōu)先原則。[10]但是，如果我們兼顧理想與現(xiàn)實(shí)，兼顧西方與非西方文明，我們就可以發(fā)現(xiàn)生存原則是一個(gè)更為基本的初始出發(fā)點(diǎn)。[11]住房租賃合同關(guān)涉承租人的生存權(quán)益。從權(quán)利的沖突角度來看，不特定住房承租人的居住生存權(quán)比出租人的財(cái)產(chǎn)自由權(quán)更具有一般性，其代表著一般利益，應(yīng)優(yōu)于屬于特殊利益的出租人財(cái)產(chǎn)自由權(quán)。住房承租人的居住權(quán)益不僅關(guān)涉廣大承租人的居住安寧，還影響租賃關(guān)系穩(wěn)定、社會(huì)安定，這已然屬于社會(huì)利益層面。[12]科斯認(rèn)為,在權(quán)利產(chǎn)生沖突時(shí),法律應(yīng)當(dāng)按照一種能避免較為嚴(yán)重的損害的方式配置權(quán)利。換言之,這種權(quán)利配置能使產(chǎn)出最大化。[13]合同長期化會(huì)降低住房租賃交易成本，保障承租人居住、生存權(quán)益。從權(quán)利的社會(huì)化角度來看，隨著壟斷資本主義的發(fā)展與人們對自我認(rèn)識(shí)的不斷加深，權(quán)利由個(gè)人本位向社會(huì)本位過渡，個(gè)人權(quán)利逐漸社會(huì)化，特別是涉及人身安全與生存權(quán)益時(shí)。從行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論研究成果來看，承租人與出租人交易地位差距的懸殊，使承租人行為經(jīng)濟(jì)人的有限理性、有限意志等先天劣勢更加暴露。合同中諸方相互對立的利益之間的妥協(xié)，是由當(dāng)事人地位的強(qiáng)弱決定的。正如王澤鑒先生所說:“居住為人生之基本需要，物價(jià)高昂，購買不易，承租人多屬經(jīng)濟(jì)上之弱者，使有特別保護(hù)之必要”。[14]所以，適當(dāng)?shù)暮贤獬龣?quán)限制條款有其必要性。

（二）我國住房租賃合同解除權(quán)限制應(yīng)以解除系出于正當(dāng)理由為中心加以建構(gòu)

基于前述分析，傳統(tǒng)的嚴(yán)格私法自治、合同自由原則需要作一定的限縮，以求住房租賃市場中承租方、出租方權(quán)益的實(shí)質(zhì)平等。住房租賃合同解除權(quán)限制的建構(gòu)應(yīng)以解約系出于正當(dāng)理由為中心。從規(guī)范目的的角度來看，出租人的這種“正當(dāng)（理由）利益”必須遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于承租人保有其生活核心的利益。[15]《征求意見稿》第十七條圍繞出租人可解約的“正當(dāng)理由”作了主要情形下的四個(gè)除外列舉，并以合同約定例外條款予以細(xì)化。本文認(rèn)為：一方面，合同約定具有任意性；另一方面，四個(gè)列舉恐難以應(yīng)對復(fù)雜多變的市場情境。建議設(shè)置合同約定“正當(dāng)性”的標(biāo)準(zhǔn)。

四、結(jié)語

盡管增加住房供給、完善租購并舉、規(guī)范中介服務(wù)、強(qiáng)化備案登記制度等制度供給對于住房租賃長效機(jī)制的建立可能較租金與合同期限問題的解決更加具有基礎(chǔ)性，但相較其他問題，租金和合同期限問題的解決更具有現(xiàn)實(shí)緊迫性。住房租賃不僅是個(gè)人安居問題，更是社會(huì)公共性問題。在理論邏輯、著眼實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)實(shí)約束，以政府指導(dǎo)價(jià)與多元公共服務(wù)捆綁的備案為中心建立租金水平的軟約束，對不同期限的合同設(shè)置剛性的租金變動(dòng)頻率，并以正當(dāng)理由為中心建構(gòu)住房租賃合同解除權(quán)限制體系，可能是對私人以及市場干預(yù)較少的住房租賃合同長期化路徑選擇。