“一河（湖）一策”方案編制經驗探討

李代軍，石 林，趙麗子，喬 祺

（湖南省水利水電科學研究院，湖南 長沙 410007）

1 背 景

“一河（湖）一策”方案是在新時期全面認識河（湖）問題、探索治水新方式的重要基礎性工作，是河湖治理的行動指南與考核問責的基本依據。方案涉及水利、生態環境、自然資源、農業農村等多部門多領域，它不僅要求編制單位組織各個專業的技術人員，也要求編制者應具備較強的協調能力。方案針對近期亟待解決的河（湖）問題，實施周期一般為2～3 年，具有明顯的時效性。

目前，“一河（湖）一策”方案的編制仍存在一些問題，比如編制范圍界定不明、突出問題分析不準、管護目標針對性不強、措施方案可行性不高等，為此，本文從方案編制的實踐出發，總結前期工作的注意事項及方案編制要點，為今后類似工作的開展提供參考與借鑒。

2 前期工作

“一河（湖）一策”方案編制的前提是對河（湖）基本情況有充分的了解和認識，因此現場調研和資料收集等前期工作非常重要。

2.1 現場調研

現場調研是了解河（湖）現狀和發現問題最直接的途徑。在現場調研前向河（湖）所屬河長辦充分溝通協調，通報調研任務及路線安排，確定隨行人員組成。現場調研路線可根據河（湖）岸線的長度及問題復雜程度靈活制定。對于水域岸線長且問題較為復雜的河（湖）可采用人員分組調研的方式，做好調研成果的歸整；對于問題較為單一的河（湖）可事先選取典型河段作為調研點；對于水污染較為嚴重的河（湖）可對河（湖）水采樣送檢，采樣應滿足相關技術規程規范。現場調研對于人車難以涉足的河（湖），可采用無人機航拍等技術手段，提高工作效率。現場調研要做好圖片采集、GPS 定位及問題記錄等，并做好安全生產工作。現場調研應關注的要點如表1 所示。

表1 “一河（湖）一策”現場調研要點

2.2 資料收集

資料收集工作可與現場調研同步進行，資料一般從水利、生態環境、住建、農業農村、自然資源、畜牧水產、交通運輸等部門收集。資料不僅包含基礎資料、統計數據，也包含保護規劃、行動計劃、實施方案等。資料收集前根據資料的來源分門別類做好資料清單，需要收集的資料清單如表2 所示。

表2 資料清單（主要部門）

3 編制要點

通過現場調研、資料收集后，根據水利部《“一河（湖）一策”方案編制指南（試行）》及各省、市制定的編制指南，梳理問題編制實施方案。以下分別從編制范圍、問題分析、目標設置、任務措施等方面探討方案的編制要點。

3.1 編制范圍

編制范圍要與各級河長管理范圍一致，河（湖）沿線可能跨越多個行政區劃，方案編制范圍一般是河（湖）通過河長體系逐級分解到省、市、縣等河長所屬的管理范圍。

管理范圍對于河流一般包括干流及洲灘、岸線（含堤防）及其管理范圍、主要支流入河口等；對于湖泊一般包括湖泊水域、岸線及其管理范圍、洲灘和入湖支流河口等。六大任務相應的管理范圍如表3 所示。

在明確編制范圍的前提下，從干流管護的層面，對各支流水質、水量提出具體管護要求與目標，可避免編制范圍及任務措施的重疊交叉。

3.2 問題分析

“一河（湖）一策”方案以問題為導向，現狀問題是目標設置及任務措施制定的前提和依據，因此現狀問題的分類提出是方案編制的重點與難點。現狀問題圍繞河長制六大工作任務展開，通過資料收集與現場調研查證河湖突出的涉水管理保護問題。

表3 河（湖）六大任務相應管理范圍

問題分析應重點抓住中央環保督查發現的涉河（湖）問題、各級“河長令”重點關注的問題、沿河百姓反映強烈的以及能夠在2～3 年內整改落實的問題。

對于排污口、砂場碼頭整治等問題，由于數據是動態變化的，應以最新的統計信息為準。

3.3 目標設置

針對河湖存在的主要問題，依據國家及省市各行業相關規劃及環境治理專項行動計劃等，結合本地實際和可能達到的預期成果，合理設置總體目標和分年度目標。目標的設置應遵循“問題導向、體現特色、有限目標、量化考核”的基本原則。由于方案實施周期較短，目標設置應考慮在有限時間內的可達性。

目標可分為水域相關目標與面上目標，水域相關目標根據河（湖）實際情況設置，面上目標一般不突破地區規劃、行動方案中所設置的目標。實施方案對于水功能區水質達標、黑臭水體治理、面源污染防治等設置分年度目標時應循序漸進、穩步推進。

水質目標為剛性約束指標，合理確定干流沿線跨界斷面及各支流匯合口水質目標，強化考核與主體責任，可倒逼河流沿線各地區加強水污染防治，推進流域整體水質的提升。

對于無相關規劃成果的河湖，根據河湖特點與功能定位，結合上級河流管控目標要求和本級河流功能定位，有針對性地設置河湖管護目標。

3.4 任務措施

方案針對問題及制定的目標，最終落實到任務措施及實施計劃。管理保護任務要因地制宜、統籌兼顧，提高監督管理水平，推進建設長效機制。

因方案實施周期不到3 年，應優先考慮取水許可與排污口監管、“清四亂”（亂占、亂采、亂堆、亂建）專項行動、黑臭水體治理、畜禽養殖監督管理、水土流失防治等措施。對于前期論證時間較長或資金需求量較大的工程項目，如河湖水系連通工程、黑臭水體治理、截污工程等，在任務措施中應根據實際進展情況分階段實施。河（湖）長制六大工作任務涉及多個部門，方案應明確任務措施的實施責任主體，落實責任人，以滿足可實施與可考核的要求。

3.5 其 他

在問題分析過程中，多與河（湖）沿岸群眾溝通交流，篩選與人民群眾生產生活關系密切的河湖問題。目標設置應協調上下游河段指標，在考慮河湖分段特殊性的前提下，盡量做到“目標統一，體現差異”，確保相鄰河段目標任務的協調。分年度制定實施計劃，安排好各類型項目的占比，組織開展專項行動。制定各項措施落實的時間節點和進度安排，嚴格按照時間表，有序推動各項政策措施落地生效。保障措施中落實資金籌措渠道，強化工作督查，按照“一月一曬、一季一督”的要求，明確時間要求，倒排工期，強化調度。

4 結 語

“一河（湖）一策”方案是河（湖）長制的重要基礎性工作，涉及面廣，同時方案實施周期較短，在有限的時間內應著重解決河湖管理保護面臨的突出問題，設置的目標應具有可達性，任務措施應具有可行性，并確保各項措施責任主體明確，推動河長制從“有名”到“有實”轉變。